Правовая природа и система нормативного регулирования отношений государственного займа.
Специфика отношений по договору государственного займа, обусловленная сложным взаимопроникновением и взаимовлиянием публично-правовых и частноправовых элементов, в том числе соединением государством публичной власти и гражданской правосубъектности, ставит массу вопросов в области конституционного, гражданского, финансового и международного права.
Осмысливая существующие доктрины по указанному вопросу, приходится констатировать, что правовая природа отношений государственного займа является недостаточно определенной. Границы финансово-правового и гражданско-правового регулирования рассматриваемых отношений подвижны и постоянно корректируется законодателем, пытающимся конъюнктурно маневрировать между публичным и частным интересом. При этом отсутствие четкого разграничения указанных сфер негативно сказывается на защите прав государственных кредиторов. В связи с чем, детальное исследование правовой природы государственного займа является актуальным и необходимым делом. Одновременно подчеркнем, что проблемы государственного долга редко обсуждаются в чисто правовой плоскости, осложняясь экономическими и политическими аспектами.
В целях настоящего исследования важно определиться с ключевыми функциями и принципиальными особенностями государственных заемных операций. К первым относят, прежде всего, покрытие бюджетного дефицита, антиципацию бюджетных доходов; уплату процентов по ранее заключенным займам; покрытие обязательств по платежному балансу и поддержке денежного обращения; финансирование дополнительных программ хозяйственного и социально-культурного строительства без ожидания поступления обычных бюджетных доходов. Займы выступают альтернативой увеличения налогового бремени при чрезвычайных расходах, позволяя правительству покрывать их таким образом, что налогоплательщик не чувствует сразу всей тяжести дополнительных расходов.
Формально отказываясь в гражданских правоотношениях от властных методов, государство преследует цель обеспечения финансовыми ресурсами общественных потребностей. Именно оптимизация достижения данной цели обусловливает замену финансового правоотношения (налога) на гражданское правоотношение (добровольный заем). Гражданский договор как согласование воли равноправных субъектов выступает самостоятельным эффективным инструментом привлечения денежных средств. Но, отождествляясь с обычным заемщиком, государство не обладает в полной мере хозяйственными функциями и исполнение гражданско-правовой обязанности «de facto» неразрывно связывается с государственным бюджетом, через финансовые правоотношения.
Очевидная самобытность кредитования государства была отмечена отечественными учеными уже в первой половине XIX века. М.Ф.Орлов писал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный, кроме имени и цели имеют мало подобия»19. А. Залшупин полагал, что «государственный кредит ничего общего, кроме одного названия, с частным кредитом вообще не имеет»20.
Среди специфических черт государственных заимствований называются приоритет публичной власти в финансовых отношениях, связанных с государственным долгом; невозможность юридического принуждения государства к уплате долгов (за исключением международно-правовых санкций); отсутствие, как правило, специального обеспечения долга; непроизводительный, с экономической точки зрения, характер; источник погашения. Нормы, регулирующие отношения государственного займа, содержатся в различных отраслях законодательства, в связи с чем положения гражданского права невозможно применять вне совокупности с иными нормами. Учитывая, что приоритет применения нормативно-правового акта определяется из отраслевой принадлежности правоотношений, выступающих объектом правового регулирования, чрезвычайно важно точно определить в каких случаях вопросы государственного займа регулируются публичным, а в каких частным правом.
В советском финансовом праве признавалось, что основу государственного кредита составляли отношения займа. Однако при этом положения Гражданского кодекса РСФСР о займе на него не распространялись. По господствующей доктрине отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением операций в области государственного кредита, считались отличными от отношений, возникающих в договоре займа, регулируемых гражданским правом, поскольку размер, условия займа определялись, изменялись самим дебитором государством. В связи с этим государственный кредит был отнесен к финансово-правовым институтам21.