Keywords: state effectiveness; state efficiency; Data Envelopment Analysis; public sector efficiency; public health sector efficiency.
Перед государством, как и перед любой организацией или системой организаций, всегда стоят определенные задачи. Научные представления об этих задачах как для государства в целом, так и для отдельных его частей, менялись в разные исторические периоды (например, спасение индивидов от «войны всех против всех» у Т. Гоббса, предоставление услуг в обмен на ресурсы в модели «оседлого бандита» М. Олсона или построение эффективной организационной структуры, подотчетной населению, в рамках доктрины New Public Management), однако сам факт наличия задач никогда не ставился под сомнение ни учеными, ни управленцами.
При этом еще со времен Античности показано, что различные государства в разной степени успешны в выполнении стоящих перед ними задач: на разных уровнях государственной власти это может относиться как к вопросу существования государства в целом или эффективности управления, так и к качеству предоставления общественных благ.
На современном этапе взаимодействия государства и общества критерии успешности выполнения задач приобретают особую важность: процесс демократизации правящих режимов выводит на первый план механизмы подотчетности властных структур населению; полноценное развитие авторитарных и гибридных режимов опирается на каналы обратной связи между обществом и государственными организациями. Необходимость получения оперативной информации о работе государственных институтов и организаций приводит к потребности в объективном понимании эффективности власти и выработке эмпирических методик измерения. Таким образом, изучение эффективности государства имеет важное прикладное значение: объективная оценка деятельности властных организаций обеспечивает работу механизмов обратной связи в политической системе, что, в свою очередь, помогает принимать верные управленческие решения и корректировать долгосрочный политический курс.
Тема эффективности власти в той или иной степени релевантна для исследований большинства направлений современной политической науки. С одной стороны, высокий спрос на исследования в данной предметной области обусловлен фундаментальными трудностями в концептуализации понятия «эффективная власть»: ученые до сих пор не могут дать однозначного определения данному явлению [Rostein, Teorell, 2008]. С другой стороны, эффективность власти представляется одной из ключевых характеристик политических систем, требующих измерения: к примеру, сравнительные исследования политических режимов неизбежно учитывают данную характеристику в качестве объяснительной или контрольной переменной.
Дополнительные трудности в данном предметном поле создает терминологическое разнообразие, присущее зарубежным исследованиям эффективности. В литературе встречаются термины «effectiveness», «efficacy», «efficiency», «quality», «performance», часто употребляемые синонимично и переводимые в отечественной науке одним словом – «эффективность». Термины «effectiveness» и «efficacy» по смыслу относятся скорее к способности организации достичь поставленных целей (или результативности) и более применимы в рамках институционального направления исследований эффективности, о котором пойдет речь ниже. В свою очередь, термины «efficiency» и «performance» скорее предполагают экономическое понимание эффективности как соотношения затрат и результата. В отдельных случаях исследователи используют термины «effectiveness» и «efficacy» в контексте экономического понимания эффективности, однако такие работы являются скорее исключением из общего правила. Далее в тексте будет предложен анализ существующих подходов к пониманию и измерению эффективности власти; будет показано, что в рамках одного концептуального подхода возможно совмещение методик измерения, опирающихся на результативность («effectiveness», «политическое» понимание термина) и на соотношение затрат и результата («efficiency», «экономическое» понимание термина). Также будут продемонстрированы преимущества экономического понимания эффективности с точки зрения эмпирического анализа.
Попытки концептуализации понятий «эффективность власти» или «эффективность управления» неизбежно сталкиваются с необходимостью охватить широкий круг проблем, для которых применим термин «эффективность». Иллюстрацией может служить следующее определение: «Эффективное управление – многогранное понятие. Не существует единой меры для оценки эффективности управления. Очевидно, данное понятие предполагает способность претворять в жизнь политические решения как в ответ на социальные проблемы, так и в соответствии с предпочтениями демократического большинства. Эффективное управление также включает в себя способность выполнять рутинные функции, как то: бюджетирование, управление собственностью, распределение обязанностей между исполнительной, законодательной и судебной властью. […] Наконец, эффективное управление включает в себя вопросы устойчивости политической системы: теряют или приобретают государственные институты власть относительно друг друга, поддерживается ли система сдержек и противовесов?» [Lee, 2015]. Содержательно данное определение отражает два исторически сложившихся подхода к пониманию эффективной власти.
Первое восходит к достижениям теории организаций и относится в большей степени к сфере Public Administration. В рамках данного направления рассматривается качество работы государственных организаций и систем организаций на среднем и микроуровнях, а само направление получило название «организационного подхода» (organization-related approach) [Brewer, Hupe, 2007]. Эффективность в данном случае может рассматриваться как характеристика процесса целедостижения [Waheed, 2011], а в фокусе рассмотрения находятся бюджетные организации, их сотрудники и системы связей между ними. Представители данного подхода заинтересованы, в первую очередь, в эмпирических исследованиях, и стремятся ответить на вопросы «как должна быть устроена эффективная государственная организация?» и «как повысить производительность такой организации?» Содержательное наполнение понятия «эффективность» для представителей данного подхода неразрывно связано с измерением результатов деятельности государства и его организаций, а эффективность такой деятельности понимается в экономическом смысле: как соотношение затрат и результата. При этом наблюдается значительная вариативность количественных мер эффективности [Boyne, 2003]: это может быть как количество произведенных организацией благ (output [Carter, 1991]), так и их качество; оптимальное соотношение произведенного блага за единицу затраченных ресурсов (value for money или efficiency [Kelly, 1980]); социальные последствия деятельности организации (outcomes [Lusthaus, 2002]); наличие стимулов для повышения производительности сотрудников [Waheed, 2011]. В конечном счете понимание эффективности управления определяется поставленным исследовательским вопросом. Методами измерения эффективности в рамках данного подхода служат кейс-стади [Rauch, Evans, 2000], опросы сотрудников бюджетных организаций [Heaton, 1977] и построение сложных эконометрических индексов на основе дезагрегированных данных о количестве и стоимости произведенного организацией продукта. Примером подобной меры эффективности может служить индекс QPR (quality productivity ratio), вычисляющий долю качественно оказанных услуг с поправкой на потерю стоимости в результате некачественно оказанных услуг [Kelly, 1980].
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.