Понятно, что государство не может мириться с таким положением в деятельности государственных органов. На решение задачи формирования кадрового состава должностных лиц, способных надлежащим образом осуществлять правоприменительную деятельность, искоренить недостатки, которые наблюдаются в их работе в настоящее время, направлена сложная, многоплановая и кадровая политика государства. Основы такой политики закрепляются в законах, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти. Среди них особое значение имеет концепция кадровой политики, которая принимается президентом страны или правительством и определяет научные основы решения кадровых проблем государства, структуру и принципы государственной кадровой политики на длительный период, рациональные методы подбора и расстановки кадров, приоритетные направления работы с ними.
В процессе подбора и расстановки кадров правоприменителей, повышения их квалификации и развития необходимых профессиональных способностей используются следующие приемы:
1) особый усложненный порядок замещения должностей правоприменителей: а) конкурсный отбор, б) назначение по решению федеральных органов Российской Федерации, в) избрание населением в ходе прямых, всеобщих, равных выборов при тайном голосовании. Так, согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" главные, ведущие и старшие государственные должности государственной службы могут замещаться только по конкурсу. Решение федеральных органов Российской Федерации требуется при назначении на должности правоприменителей, связанных с осуществлением широкого круга государственно-властных полномочий. Президент Российской Федерации назначает судей федеральных судов, а Федеральное Собрание – судей Конституционного Суда Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает прокуроров субъектов Российской Федерации и территориальных прокуратур. В ходе прямых, всеобщих и равных выборов при тайном голосовании избираются главы органов местного самоуправления, главы администраций субъектов Российской Федерации, президенты республик и Президент Российской Федерации;
2) создание необходимых условий для повышения профессионального уровня путем самообразования, обучения в специальных образовательных учреждениях повышения квалификации либо получения послевузовского профессионального образования в аспирантуре и защиты диссертации на соискание ученой степени кандидата или доктора юридических наук;
3) установление нормативов правоприменительной деятельности и равномерное распределение служебной нагрузки между отдельными правоприменителями;
4) функциональное распределение труда. Правоприменение выступает формой реализации норм практически всех отраслей права: гражданского, уголовного, административного, финансового и др. Поэтому в органе, осуществляющем правоприменительную деятельность по широкому кругу вопросов, практикуется специализация правоприменителей на отдельной, узкой категории дел, что положительно сказывается на результатах работы. Так, судьи, специализирующиеся на определенной категории дел, имеют отмененных приговоров на 6–7 % меньше, нежели судьи, работающие без специализации;
5) разделение труда между разными органами. Наиболее полно и последовательно данный принцип выдерживается в уголовном судопроизводстве, где предварительное следствие или дознание по уголовным делам проводят одни органы, надзор за их деятельностью возложен на прокуратуру, а осуществление уголовного правосудия составляет прерогативу общих судов;
6) обеспечение правоприменителю дополнительных гарантий права на самостоятельную и независимую от постороннего влияния деятельность. В частности, лица, избранные населением на ответственные государственные посты, подлежат досрочному освобождению от занимаемых должностей только за совершение противоправных деяний и в порядке, предусмотренном законом, а судьи федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации без ограничения срока их полномочий, т. е. пожизненно.
§ 3. Условия правоприменительной деятельности: общие, специальные и индивидуальные
Эффективная правоприменительная деятельность зависит не только от профессиональных и иных личностных качеств правоприменителя, но и от конкретно-исторических условий, в которых осуществляется эта деятельность. Общеизвестное положение теории права о том, что право не может быть выше, чем экономический и обусловленный им культурный уровень развития общества, в полной мере применимо и к правоприменительной деятельности. Последняя испытывает на себе влияние всей системы конкретно-исторических условий, в которых она функционирует, и в конечном счете определяется ими.
Кризисное состояние российской экономики, политическая нестабильность, отсутствие в стране сильной власти определяют и кризисное состояние кадрового состава аппарата государственного управления, в том числе и правоприменителей. По мнению экспертов, опрошенных в ходе социологического исследования, проведенного в 1997 г., кризис аппарата государственного управления проявляется в его нестабильности, частых реорганизациях (67 % ответов), произволе в кадровой политике и авторитарном стиле управления (32,7 % ответов), текучести кадров (48 % ответов), стремлении ответственных работников только имитировать бурную деятельность (23 % ответов) [60] .
Конкретно-исторические условия, оказывающие непосредственное воздействие на правоприменительную деятельность, по сфере их действия можно разбить на три вида: общие, отраслевые и локальные.
Общие условия правоприменительной деятельности понимаются как условия, которые действуют на всей территории Российской Федерации. В совокупности этих условий особое значение имеет уровень развития экономики, политики, образования, науки и культуры.
Состояние экономики, ее способность производить материальные блага на уровне, позволяющем удовлетворять потребности всех или большей части членов гражданского общества, создает благоприятные условия и для правоприменительной деятельности. В этих условиях большая часть населения имеет возможность самостоятельно, своим трудом обеспечивать необходимый или высокий уровень жизни. Соответственно сокращается сфера правоприменительной деятельности, связанной с распределением социальных выплат малоимущим слоям населения, сокращается число правонарушений, а лица, осуществляющие правоприменительную деятельность, получают за свой труд достойное вознаграждение. Прямо противоположная картина наблюдается при кризисном состоянии экономики, как, например, в Российской Федерации. Государство вынуждено оказывать материальную помощь значительной части населения, живущей за чертой бедности, и существенно увеличивать численность государственных служащих в указанной сфере. При этом государство не имеет возможности достойно оплачивать труд правоприменителей, что в свою очередь порождает коррупцию, текучесть кадров и низкий профессионализм государственных служащих.
В системе политико-правовых факторов, наиболее интенсивно воздействующих на правоприменительную деятельность, можно выделить форму правления и политико-правовой режим государства; его способность управлять делами общества, проводимые государством и обществом меры по совершенствованию политико-правовой сферы страны; степень активность политических партий и общественных объединений; формы и методы их участия в делах государства. Особо значимое влияние на правоприменительную деятельность оказывают состояние законодательства, способность действующих норм права полно и последовательно регулировать общественные отношения, адекватно отражать потребности и интересы общества.
Сфера образования обеспечивает правоприменительные органы квалифицированными кадрами, способными работать на высоком профессиональном уровне. Одним из необходимых требований к правоприменителям является наличие высшего профессионального образования. Однако совокупность знаний, навыков и умений, которые получают лица в процессе обучения, во многом зависит от материальных и кадровых возможностей образовательных учреждений, их способности привлечь к преподаванию квалифицированных, современно мыслящих специалистов и достойно оплачивать их труд. Если в стране образовательные учреждения, как и экономика, находятся в кризисном состоянии, то и лица, вовлекаемые в сферу правоприменения, не имеют необходимых профессиональных качеств и вынуждены приобретать их в процессе работы либо перейти на другую, менее ответственную.
Правоприменение, как и всякий сложный, комплексный социальный институт, в современных условиях может успешно совершенствоваться и развиваться, лишь тесно взаимодействуя с наукой и оперативно реализуя ее наработки в своей деятельности. При этом научные исследования должны охватывать все сферы правоприменения – от кадровой политики до деятельности по исполнению правоприменительных решений. Углубленному научному анализу подлежат и нормативно-правовые основы правоприменения, вся система действующего в этой сфере законодательства.