Правоприменение неизбежно включает в себя элементы усмотрения правоприменителя, его право принимать решение с учетом конкретных обстоятельств дела, руководствуясь собственным правосознанием, нормами морали, нравственности, обычаев. Поэтому уровень нравственности и культуры правоприменителя прямо и непосредственно влияет на результаты его деятельности. Вместе с тем названные личностные качества правоприменителя, формируемые в процессе всей его жизнедеятельности, во многом определяются уровнем, которого достигло в своем развитии общество в целом. Недостаточно высокий уровень политической, правовой культуры, нравственности определенной части населения России со всей очевидностью проявляется и в деятельности лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность. Например, по данным исследований, лишь 8–9 % опрошенных полагают, что среди государственных служащих широко распространены такие качества, как справедливость, бескорыстие и неподкупность [61] . Чем выше нравственный и культурный уровень общества, тем выше он и у правоприменителей.
Совокупность отраслевых условий правоприменения составляют условия, действующие в его отдельной сфере – исполнительной власти, административного производства и судопроизводства. Специфика каждой из названных сфер правоприменительной деятельности выражается в известном своеобразии ее цели, функциях и порядке осуществления деятельности, а также способах управления соответствующей сферой. Если, например, правоприменитель в сфере исполнительной власти напрямую подчинен вышестоящему органу или должностному лицу, то в сфере правосудия иерархические связи между отдельными звеньями судебной системы носят опосредованный характер. Подчиненность судов выражается преимущественно в их обязанности учитывать разъяснения вышестоящих судебных инстанций, даваемые по конкретным делам или в форме постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Локальные условия – это непосредственная среда, в которой действует отдельный правоприменительный орган или должностное лицо. Эти условия представляют собой совокупный результат действия общих и отраслевых условий на определенной ограниченной территории, на которую распространяется юрисдикция соответствующего правоприменительного органа или должностного лица. Это может быть территория города, иного населенного пункта, субъекта Российской Федерации, иной административно-территориальной единицы. В связи с тем, что регионы Российской Федерации по своему географическому положению, уровню развития экономики, культуры, национальному составу и некоторым другим показателям могут существенно отличаться друг от друга, то и локальные условия деятельности правоприменительных органов будут различными.
Локальные условия деятельности правоприменительных органов подразделяются на четыре вида:
• территориально-географические условия, включающие в себя географическое положение региона, природно-климатические условия, тип и вид населенного пункта, в котором действует правоприменительный орган;
• социально-демографические условия, характеризующие численность и плотность населения региона, его национальный состав, структуру занятости населения, уровень преступности и других правонарушений, развитость средств коммуникации и иных объектов инфрастуктуры;
• социально-экономические условия, характеризующие материальную сторону деятельности правоприменительного органа, в том числе занимаемое им здание, санитарно-гигиенические условия работы, оснащенность органа транспортными средствами, компьютерами и другими средствами организационной техники, уровень заработной платы работников, иные социальные льготы и гарантии;
• организационные условия деятельности включают в себя структуру и кадровый состав правоприменительного органа, порядок его деятельности, распределение функций органа между его отдельными структурными подразделениями и должностными лицами, а также формы и методы координации деятельности этих подразделений и должностных лиц, интенсивность работы.
Таким образом, правоприменительный орган, должностное лицо в процессе своей деятельности испытывают постоянное и порой достаточно интенсивное воздействие конкретно – исторических условий, внешней среды. Из нее поступают разного рода управленческие команды, которые следует учитывать правоприменителю в своей работе (законы, подзаконные акты, оперативно-распорядительные указания вышестоящих органов). Среда выступает и источником материальной оснащенности органа (здания, организационная техника, средства коммуникации), а также его кадрового состава (заработная плата, социальные льготы). Среда поставляет и предмет деятельности, а иногда и создает экстремальные ситуации. И, реагируя на все эти изменения внешней среды, правоприменитель стремится надлежащим образом осуществлять свои функции и сохранить себя как социально необходимую ячейку, необходимое звено государственного механизма.
§ 4. Фактическая деятельность правоприменителей. Социальные критерии ее оценки
Фактическая деятельность правоприменителей понимается как конкретные действия, совершаемые правоприменительными органами и должностными лицами в процессе разрешения юридических дел и вынесения правоприменительных актов.
Фактическая деятельность состоит из отдельных действий, т. е. конкретных поведенческих актов, совершаемых при выполнении отдельной задачи. В правоприменении, как и в любой иной сложной творческой деятельности, конечный результат достигается путем постановки и решения ряда частных задач. Прежде чем вынести решение по юридическому делу, правоприменитель, в частности, должен собрать достоверные доказательства, оценить их, осуществить юридическую квалификацию, мотивировать свою позицию по делу и т. д. Поведенческие акты правоприменителя, направленные на решение отдельной правоприменительной задачи и достижение определенных мыслительных или материализованных результатов, и понимаются как действия.
В зависимости от решаемых задач правоприменительные действия подразделяются на три вида:
• двигательные действия, совершаемые с целью достижения какого-либо материализованного результата, например обыск, выемка документов, конфискация имущества, написание протокола допроса свидетеля, иного документа;
• познавательные, мыслительные действия, совершаемые с целью получения правоприменителем знаний об обстоятельствах дела, их оценки и принятия решения по делу;
• социально-коммуникативные действия, направленные на установление социальных связей с другими участниками рассматриваемого юридического дела. Среди этих связей профилирующими являются связи правоприменителя с заявителем, потерпевшим, иным лицом, выступающим инициатором рассмотрения соответствующего дела, свидетелями, экспертами, правонарушителями, а также государственными органами и должностными лицами, принимавшими то или иное участие в деле.
Характерная особенность правоприменительной деятельности состоит в том, что она совершается в специальной процессуальной форме, закрепленной законами или иными нормативно-правовыми актами. Наиболее детальное регулирование правоприменительной деятельности осуществляется в сфере правосудия, связанной с рассмотрением уголовных, гражданских и административно-правовых дел. Процессуальная форма призвана обеспечить принятие законных и обоснованных правоприменительных актов путем возложения на правоприменителя обязанности совершить все предусмотренные законом действия и процедуры. При этом закрепленные законом процедуры определяют порядок сбора, закрепления и оценки доказательств, сроки и время совершения отдельных юридических действий, права и обязанности лиц, участвующих в деле, процессуальные гарантии, позволяющие обеспечивать использование этих прав и надлежащее исполнение обязанностей.
Несоблюдение правоприменителем процессуальной формы, как правило, негативно сказывается на итоговых результатах рассмотрения дела. Без проведения необходимых по делу действий правоприменитель чаще всего оказывается неспособным установить полно и всесторонне фактические обстоятельства, дать им верную оценку, правильно применить норму материального права, допускает иные правоприменительные ошибки. И не случайно законодатель рассматривает существенные нарушения норм процессуального закона в качестве самостоятельного основания отмены вынесенных решений по уголовным и гражданским делам.
В зависимости от отношения к установленной процессуальной форме деятельности, а также и нормам материального права, степени правовой активности можно условно выделить четыре типа правоприменителей.
Законник. Для правоприменителей этого типа характерны активная и результативная деятельность, неукоснительное соблюдение действующих норм материального и процессуального права, а принимаемые правоприменительные акты не содержат ошибок и в полной мере соответствуют принципам законности, целесообразности и справедливости.
Перестраховщик. Правоприменители этого типа стремятся снять с себя личную ответственность за ход рассмотрения дела и принятые результаты; большую часть своих действий и решений принимают только с согласия своих начальников или вышестоящих органов, а от участников дела требуют представления не относящихся к делу документов или выполнения излишних действий. В конечном счете все это приводит к волоките и бюрократизму.
Юридический нигилист. В деятельности правоприменителей этого типа допускаются отступления от действующих процессуальных норм в целях упрощения порядка рассмотрения дела и убыстрения производства по делу. Свои отступления от процессуальной формы правоприменитель мотивирует тем, что он как профессионал способен быстро схватывать суть дела, обладает необходимой интуицией и не нуждается в проведении всех требуемых законом процедур.