Правоприменение выступает прежде всего как вид управленческой деятельности. В форме правоприменительных актов государственные органы и должностные лица принимают исполнительно-распорядительные решения о совершении каких-либо действий государственных органов, организаций, учреждений, органов местного самоуправления в пользу конкретного гражданина, иного лица (например, о выплате пенсии, предоставлении внаем жилого помещения, отводе земельного участка для строительства дома, дачи или производственного помещения и др.). Правоприменительный акт подтверждает наличие права у конкретного лица на то или иное благо, определяет орган, учреждение, организацию, обязанные удовлетворить интерес управомоченного лица, меру возложенной обязанности, способы и сроки ее исполнения.
В форму правоприменительных актов облекаются и решения государственных органов и органов местного самоуправления, принимаемые в процессе управления государственным или муниципальным имуществом, организации, реорганизации и упразднения органов, организаций, учреждений, назначения лиц на определенные государственные или муниципальные должности, поощрения особо отличившихся перед государством лиц и др.
Вторая функция правоприменения выражается в осуществлении административной юрисдикции, т. е. деятельности по выявлению и пресечению административных правонарушений, а также рассмотрению органами исполнительной власти или органами местного самоуправления дел по фактам совершения административных проступков и привлечению виновных лиц к юридической ответственности. В предмет данной функции правоприменения входит и деятельность государственных органов исполнительной власти по рассмотрению жалоб и заявлений граждан на действия и решения государственных органов и должностных лиц.
В-третьих, в форме правоприменения осуществляются функции правосудия. Как самостоятельная ветвь государственной власти суды осуществляют судебную власть посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Конституции современных демократических государств запрещают создание чрезвычайных судов. Социальное значение этой формы правоприменения выражается в том, что суды, рассматривая уголовные, административные и гражданские дела, разрешают юридические конфликты, возникающие между участниками конкретных правоотношений, привлекают к ответственности лиц, совершивших преступления, административные или гражданско-правовые проступки.
Способность суда на основе права цивилизованным путем разрешать возникшие в обществе правовые конфликты и тем самым вносить весомый вклад в обеспечение стабильного правопорядка в обществе делает его важнейшим социально-правовым институтом цивилизованного общества, действенным инструментом социального контроля.
Правоприменение имеет действительную социальную ценность при условии успешной реализации своих целей и надлежащего осуществления функции. Однако такого состояния по ряду субъективных и объективных причин правоприменение достигает отнюдь не всегда. Поэтому важнейшей задачей социологии права является выяснение условий, при которых правоприменение действует эффективно и в полной мере обеспечивает свое социального назначение в качестве одного из важнейших компонентов социального механизма правового регулирования.
Важнейшими социальными и юридическими факторами, оказывающими интенсивное влияние на правоприменительную деятельность, в современной литературе признаются: 1) кадровый состав правоприменителей; 2) конкретно-исторические условия правоприменительной деятельности; 3) социально-психологический механизм принятия решения; 4) фактическая деятельность правоприменителей; 5) качество акта применения норм права.
§ 2. Субъекты правоприменительной деятельности
Субъектами, осуществляющими правоприменительную деятельность, выступают либо органы (государственные или местного самоуправления), либо должностные лица. При этом должностное лицо является первичным субъектом, осуществляющим правоприменительную деятельность. В случаях, когда правоприменение осуществляется государственным органом, его материальным субстратом все равно выступают "живые люди, которые вырабатывают волю общественного образования и через которых осуществляется деятельность этого общественного образования как единого целого" [58] .
Таким образом, как решение, принимаемое должностным лицом, так и решение, исходящее от органа государства, принимается должностными лицами с той лишь разницей, что в первом случае оно принимается единолично, а во втором – коллегиально. Поэтому успех правоприменительной деятельности зависит прежде всего от людей, которые по своим профессиональным качествам, ценностным ориентациям и иным морально-этическим качествам, психологическим характеристикам способны осуществлять властные полномочия должностного лица, готовить и принимать законные, обоснованные и справедливые правоприменительные акты.
Современная наука и практика сформулировали перечень качеств, наличие которых является необходимым условием успешной, плодотворной деятельности должностного лица в сфере правоприменения. В числе этих качеств чаще всего называются: профессионализм, высокая степень ответственности, увлеченность и удовлетворенность работой, престиж закона и законности, дисциплинированность и аккуратность.
Профессионализм представляет собой совокупность глубоких специальных, в том числе и юридических знаний, навыков и умений, позволяющих должностному лицу обеспечивать успешную реализацию всех целей правоприменения, то есть достоверно и полно устанавливать необходимые по делу жизненные обстоятельства; соблюдать законность и уважать права и свободы граждан, иных лиц, а также принимать решения, удовлетворяющие требованиям законности, целесообразности и справедливости. В связи с тем, что правоприменение носит творческий характер, требует оперативного принятия решений порой в самых неожиданных, экстремальных ситуациях, правоприменитель должен обладать соответствующими качествами: умением логически мыслить, интуицией, хорошей памятью.
Плодотворное влияние профессионализма на результаты работы наиболее ярко проявляется в сочетании с таким качеством правоприменителя, как высокая ответственность за порученную работу. Должностное лицо при осуществлении государственно-властных полномочий должно в полной мере осознавать значимость этих полномочий и с полной отдачей сил и энергии воплощать их в своих действиях, не допускать фактов упрощенного подхода к осуществлению тех или иных предусмотренных законом процедур, не принимать решения на основе неполных или не до конца проверенных фактов.
Правоприменитель, как и любой иной работник, тем успешнее достигает положительных результатов по работе, преодолевает возникающие трудности, чем больше он увлечен работой и удовлетворен ее результатами. Поэтому увлеченность и удовлетворенность работой являются необходимыми условиями успешной работы правоприменителя.
Особое значение в деятельности правоприменителя имеет стремление поддерживать престиж закона и законности, что является выражением важной ценностной ориентации. Правоприменение, призванное конкретизировать всеобщую норму с учетом реальных жизненных ситуаций, достигает своей цели лишь в случае, когда правоприменительные акты являются законными как по форме, так и по своему содержанию, то есть соответствуют примененной в деле норме права. Должностное лицо не только признает закон и законность в качестве особой социально-юридической ценности, но и неукоснительно руководствуется ими в своей деятельности. Так, он не предоставляет лицам права и льготы, не предусмотренные законом, не освобождает виновных лиц от юридической ответственности, не берет взяток.
Для того чтобы правоприменитель мог успешно справляться с огромным потоком документов, юридических дел, которые постоянно проходят через его руки, он должен обладать дисциплинированностью и аккуратностью. Ясно, что всякие факты волокиты, пропуска установленных законом сроков проведения тех или иных правоприменительных действий, утраты дел или отдельных документов являются серьезными дисциплинарными проступками, негативно влияющими на эффективность деятельности правоприменительного органа в целом. Дисциплинированность особенно важна для правоприменителей, деятельность которых строго регламентирована процессуальными нормами уголовного, гражданского или административного судопроизводства.
Социологические исследования кадрового состава правоприменительных органов, проводимые в последние годы, показывают, что значительная часть правоприменителей не в полной мере обладают рассмотренными качествами. Только 8–9 % респондентов убеждены в том, что среди государственных служащих достаточно широко развиты такие качества, как справедливость и объективность, бескорыстие и неподкупность, честность и порядочность. Одновременно 77,5 % граждан, обращавшихся с заявлениями в государственные органы исполнительной власти, считают, что к ним отнеслись плохо, бюрократически, формально, ограничились отписками. Такое положение, полагают авторы исследования, возникло "не из-за дефицита власти или возможностей, а скорее из-за дефицита у чиновников сердечности, сочувствия, доброжелательности и умения обращаться с рядовыми гражданами" [59] .