Вторая модель организации власти, рассматривавшаяся либеральными конституционалистами как наиболее приемлемая, состоит в "организации управления на началах парламентарной системы". Речь идет, однако, не о классическом двухпалатном парламенте западного типа, а о сложной многоступенчатой конструкции делегирования власти от Учредительного собрания (которое в принципе остается источником власти и гарантом ее общей политической направленности) к ответственному министерству, "пользующемуся доверием большинства Собрания и сменяющемуся при потере этого доверия", а от него, в свою очередь, – к временному президенту ("единоличному органу, избираемому Учредительным собранием"). Эта сложная конструкция власти позволяет, по мнению авторов, обеспечить неограниченную власть Учредительного собрания и его общий контроль над исполнительной властью, с одной стороны, и функциональную независимость правительства – с другой. Эта организация власти рассматривается как оптимальный механизм обеспечения согласия политики правительства с волей Собрания, при котором необходимые изменения в правительстве будут возможны "без резких переворотов катастрофического характера". Важнейшим мотивом при разработке отношений законодательной и исполнительной властей становится мотив избежания диктатуры. Основную опасность этого они видят в тенденции к смешению и переплетению законодательной и исполнительной власти, наметившейся за время управления Временного правительства.
Данная система (образцом которой выступает французская модель 1873–1875 гг.) предусматривает активную политическую роль института временного президента (избираемого на год), в руках которого концентрируется вся полнота исполнительной власти – наблюдение за исполнением законов, назначение должностных лиц, издание указов, ведение иностранной политики. Исключение составляет принятие принципиальных международных актов (заключение договоров, объявление войны и заключение мира), которые должны исходить непосредственно от Учредительного собрания. Таким механизмом Кокошкин считал немедленное образование самим Учредительным собранием (еще до принятия конституции) "временной исполнительной власти на началах парламентаризма, на началах ответственного министерства". Важным элементом этой программы являлся поиск консенсуса со всеми политическими силами (в том числе умеренными социалистами) по вопросу о форме власти и характере будущего правительства с целью избежать усиления левого экстремизма.
Стремясь избежать превращения Учредительного собрания в Конвент, либеральные конституционалисты усматривали главную задачу Собрания в реализации парламентаризма путем создания ответственного министерства (кабинета министров) и временного главы исполнительной власти (президента), наделенных широкими полномочиями, в том числе в толковании законов (право издания указов) и их оперативного осуществления . С устранением кадетской партии из Временного правительства и усилением влияния социалистических партий данная логика, однако, постепенно уступает место декларативным и более идеологизированным концепциям реализации народной воли.
Третья модель предполагает передачу всей полноты исполнительной власти от Конституанты единому органу, который может быть коллегиальным (как исполнительная комиссия во Франции 1848 г.) или единоличным (Тьер в 1871 г.). Недостаток этой системы усматривался либеральными критиками в том, что она "плохо согласуется с неограниченной властью Учредительного собрания". Власть Собрания над правительством, полагали они, может быть обеспечена лишь периодическими сменами последнего в каждом случае несогласия с большинством Собрания, что ведет к крайней политической нестабильности, недопустимой в критической ситуации. Эта задача была решена в особом заключении Юридического совещания под председательством Н. Лазаревского от 21 сентября 1917 г. – "О порядке открытия Учредительного собрания и юридическом положении после его открытия Временного правительства". Этот документ, имевший рекомендательный, но достаточно авторитетный характер, решал проблему определенно: "Учредительное собрание ни в каком отношении не заимствует своих полномочий от Временного правительства. Полномочия эти проистекают непосредственно от верховной воли народа. С того момента как эта воля проявилась организованным образом, роль Временного правительства является по существу оконченной" . Данная доктрина народной воли, устранявшая либеральное правительство от организации законодательной власти, стала основой политического преобразования как во Франции, так и в России, причем в обоих случаях ставила под вопрос сохранение контролируемости перехода к демократии.
Об устройстве власти в переходный период говорит подготовленный заранее конституционный документ – "Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании, а также проект формы издания законов при Учредительном собрании" . Эти общие принципы получили выражение в особом "Законопроекте об организации временной исполнительной власти Российской республики", которой предполагалось поставить на обсуждение Учредительного собрания после его обсуждения избранной комиссией в составе 15 членов Собрания "в 5-часовой срок" . Согласно этому документу вся полнота исполнительной власти вверяется "временному президенту Российской республики". Несмотря на различные предложения, вопрос о желательной форме правления так и не был окончательно решен до начала Учредительного собрания, послужив поводом для политической дискуссии на тему – конституционная монархия или республика?
При определении места Конституанты в системе институтов переходного периода важно было рассмотреть эту проблему не только в статике (правовые основы отношений Учредительного собрания и Временного правительства), но и в динамике: а) как будет осуществляться передача власти (теории преемственности власти и ее разрыва); б) будет ли предварительно ограничена деятельность учредительной власти во времени (теории ограничения и самоограничения) и в) каков должен быть механизм функционирования всей конструкции в переходный период (вопрос о сроках созыва учредительной власти и причинах задержки с этим).
Первый вопрос: как будет осуществляться передача власти (теории преемственности власти и ее разрыва). Рассматривая исторические прецеденты передачи власти от временного правительства к законодательному собранию, русские эксперты указывали на две основных модели во Франции – 1848 и 1871 гг. В первом случае временное правительство попыталось определить порядок самого конституирования Учредительного собрания, во втором – правительство национальной обороны принципиально не вмешивалось в работу Учредительного собрания, не считая возможным даже формально открыть его заседания.
Второй вопрос: будет ли предварительно ограничена деятельность учредительной власти во времени (теории ограничения и самоограничения) или нет? Кокошкин, как мы видели, являлся сторонником теории самоограничения Учредительного собрания. "Учредительное собрание, которое у нас соберется, – разъяснял он, – юридически ничем не будет ограничено в своей компетенции. Но оно должно само очертить круг своих задач и установить срок своей деятельности. Если Учредительное собрание не будет ограничено никаким сроком, то оно будет безответственно перед населением. Как только Учредительное собрание выполнит задачи, непосредственно на него возложенные самим ходом событий, оно должно уступить место тому законодательному порядку, который оно само создаст. Основные задачи Учредительного собрания – определение образа правления и решение неотложных государственных вопросов" . Учредительное собрание, считали либералы, есть "верховный орган государства", его деятельности не могут быть поставлены какие-либо правовые границы и только оно само определяет свою компетенцию. Однако Собрание не должно стать постоянным институтом: оно "поступит неправильно, если затянет свою деятельность на несколько лет и возьмет на себя решение всех вопросов текущего очередного законодательства" . Поэтому оно должно своевременно уступить власть демократически избранному парламенту и правительству.