Россия отказалась от самопровозглашенной конституанты, но не смогла в конечном счете реализовать и выборную. Наиболее демократичный избирательный закон, разработанный на волне завышенных ожиданий, не мог дать прогнозировавшийся его разработчиками социальный эффект – достижение консенсуса . Самый демократичный закон о выборах в Учредительное собрание, разработанный со скрупулезным учетом всех рекомендаций правовой науки своего времени, сталкивался, по признанию современников, с радикальной неподготовленностью общества (прежде всего крестьянства) к сознательному осуществлению избирательных процедур и саботажем популистских и экстремистских партий правой и левой направленности . Объективно востребованной являлась в этих условиях назначаемая конституанта или, в крайнем случае, формируемая по смешанному признаку при цензовой избирательной системе. Она позволяла в дальнейшем осуществить полноценное законодательное обеспечение выборов (закон о выборах); адекватный выбор избирательной системы (пропорциональная, мажоритарная или смешанная); определить статус членов законодательного собрания и ограничить возможности их группировки по партийным фракциям, в частности, решить, кто и как будет проверять их мандаты; должны они пользоваться императивным или свободным мандатом; иметь депутатскую неприкосновенность (иммунитет) или нет; получать оплату за свой труд или им должно быть отказано в ней. Серьезное обсуждение этих проблем оказалось затруднено порядком формирования институтов, готовивших Учредительное собрание: профессиональное направление в их деятельности не смогло остановить популистских настроений. Следствиями стали: параллелизм институтов, готовивших русскую конституанту, упущенная возможность своевременного созыва Учредительного собрания; неспособность Временного правительства взять под контроль процесс разработки и принятия конституции.
5. Каково место конституанты в системе институтов переходного периода: три модели организации власти
Для определения этого места нужно ответить на следующие вопросы: определить, как будут строиться отношения конституанты с правительством в период разработки новой конституции; была ли предварительно ограничена их деятельность во времени или нет. Опыт предшествующих революций показывал, что опасность узурпации власти может исходить как от представительного учреждения (Долгий парламент в Англии и якобинский Конвент во Франции), так и от исполнительной власти (военные диктатуры Кромвеля и Наполеона). Как показывал этот опыт (осмысленный в трудах Дж. Локка, Ж. Кондорсе, аббата Сийеса, Мадам де Сталь, Дж. Ст. Милля, А. Токвиля, В. Гумбольдта и М. Вебера), наиболее ответственным является именно момент легитимной передачи власти от законодательного собрания (формально – всевластного, но на деле разрываемого противоречиями и практически беспомощного в силу своей громоздкой структуры и неуправляемости) новым институтам государственной власти. Этим объясняется внимание к данной проблеме, стремление избежать на переходное время вакуума власти и детальная разработка правового механизма легитимной передачи власти. В документации проектов российского переходного периода представлено три модели решения вопроса: во-первых, совмещение всех трех видов власти в руках Учредительного собрания; во-вторых, организация управления на основе принципов парламентарной системы; в-третьих, передача Учредительным собранием всей полноты исполнительной власти единому органу, который может быть коллегиальным или единоличным.
Первая модель состоит в совмещении Учредительным собранием функций законодательной и исполнительной власти. В этом случае оно организуется по образцу французского революционного Конвента и передает функции высшей административной власти и руководство различными отраслями управления своим собственным комитетам. Имея серьезные шансы на победу в выборах в Учредительное собрание, партия социалистов-революционеров разработала ряд конституционных проектов, близких этому образцу, которые остались практически совершенно неизвестными до настоящего времени. Все эти проекты, как коллективного творчества, так и индивидуальные, имеют ряд общих черт: они безапелляционно отказываются от идеи конституционной монархии и провозглашают Россию демократической республикой, высшая законодательная власть в которой передается Учредительному собранию, отстаивают идею однопалатной конструкции законодательной власти и федеративный принцип государственного устройства. Дальше всех в провозглашении власти Учредительного собрания и ограничении власти правительства пошел следующий документ – "Проект П. Б. Шаскольского", отрицающий в принципе необходимость разделения властей в переходный период. Для него Учредительное собрание есть "верховный суверен, обладающий всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти" .
Наряду с общими проектами организации временной государственной власти был подготовлен ряд документов более частного характера. Среди них выделяется проект "временного порядка осуществления исполнительной власти в Российской Республике", посвященный регламентации высшего органа исполнительной власти – Совета министров . Данное учреждение в лице его главы – Председателя, а также членов (министров – начальников отдельных отраслей управления или руководителей определенных местностей в составе Российской республики) полностью подчинено Учредительному собранию и действует под его контролем. Этот способ формирования Совета министров напоминает английскую кабинетскую систему, при которой премьер-министр и назначенные им члены кабинета несут коллективную и индивидуальную ответственность перед парламентом и могут, в случае неодобрения их политического курса, быть отстранены от власти вотумом недоверия правительству со стороны парламентского большинства. Сходство увеличивается введением ряда статей, типичных для западного парламентаризма (о финансовой отчетности министерства перед законодательной властью, порядке участия министров в голосовании, обращении запросов к ним и др.). Однако это сходство оказывается чисто внешним, поскольку Учредительное собрание не может рассматриваться как аналог парламента, но представляет собой чрезвычайный орган высшей власти, полномочия и срок деятельности которого не оговариваются в Основном законодательстве (и не подвержены в силу этого постоянной проверке путем регулярных всеобщих выборов). В этих условиях кабинетская модель исполнительной власти на практике могла обернуться лишь установлением контроля над исполнительной властью со стороны более сильной партийной фракции Учредительного собрания, что в свою очередь опять таило в себе опасность однопартийной диктатуры.
Критика конструкций данного типа представлена в особом документе, озаглавленном "Объяснительная записка к проекту организации временной исполнительной власти". Обладая юридически всей полнотой государственной власти, Учредительное собрание, считают авторы записки, подготовленной экспертами Юридического совещания, может организовать управление страной тремя различными способами. Система Конвента, отрицающего разделение властей, признается в нем совершенно бесперспективной: она "приводит к полному смешению властей, к полной невозможности обеспечения законности в управлении, а следовательно, к самому безудержному деспотизму. Система эта настолько осуждена историей, что подробное обсуждение ее едва ли представляется необходимым (см. справку, составленную Юридическим совещанием при Временном правительстве)" .