Эти процессы привели к усложнению проблем межотраслевого управления народным хозяйством. С ростом количества министерств и ведомств затруднилось решение межотраслевых проблем, вопросов межминистерских отношений. Необходимость большого числа согласований приводила не только к задержке решения оперативных вопросов, но и к смешению функций планирования и оперативного управления, что отрицательно сказывалось на всей организационной структуре управления народным хозяйством.
Существующая организационная структура управления народным хозяйством отличается чрезмерной концентрацией функций оперативного управления на высшем уровне хозяйственного руководства; дублированием ряда управленческих функций, в первую очередь планирования, оперативного управления, контроля и т. п., отсутствием четкого разграничения функций управления по уровням организационной системы; несоответствием прав и ответственности различных органов управления и производственно-хозяйственных организаций стоящим перед ними задачам; несогласованностью на стыках взаимодействия отраслевых, функциональных и территориальных органов управления, сложностью решения межотраслевых вопросов; директивностью организации управления, ограничивающей самостоятельность и инициативу нижестоящих звеньев; элементами ведомственности, местничества и бюрократизма в аппарате управления.
Преодоление ведомственности становилось все более актуальной задачей по мере того, как возникали и выделялись новые отрасли и подотрасли народного хозяйства (особенно в промышленности), а единое управление отдельными крупными отраслями народного хозяйства (транспортом, строительством, промышленностью) постепенно дробилось между ведомствами. В результате количество общесоюзных министерств и ведомств превысило 100, а общее число министерств и ведомств приближается к 500. Это привело к усложнению межведомственной координации как на центральном, так и на региональных уровнях и привлечению к решению этих задач партийных органов. Однако, как известно, партия осуществляет политическое и идеологическое руководство, кадровую политику, но партийные органы не подменяют аппарат государственного и хозяйственного управления. Они вынуждены это делать в тех случаях, когда в структуре управления отсутствуют межотраслевые и межведомственные органы управления или их деятельность неэффективна.
Сложность преодоления ведомственных барьеров усугубляется большим разнообразием размеров ведомственных хозяйственных систем. Отраслевые министерства, действующие на основании единого общего положения о министерствах и имеющие, таким образом, принципиально единый статус, значительно различаются по масштабам управленческой деятельности и используемым ресурсам. Возглавляемые этими министерствами хозяйственные системы весьма неравноценны по числу работников, количеству входящих в их состав предприятий, объему продукции.
Ведущую роль в совершенствовании организационных форм управления должны играть производственные объединения. Процесс их развития во многих случаях оказался недостаточно эффективным из-за искусственного ограничения хозяйственной самостоятельности, неподготовленности нормативно-методической базы их создания. Формирование новых и переформирование существующих объединений проводились в рамках ведомств и сложившихся административно-территориальных границ. Это в ряде случаев противоречило технологической, экономической, социальной и управленческой целесообразности организации конкретных объединений. В результате наряду с крупными производственными объединениями было создано большое число мелких производственных и научно-производственных объединений. Ряд производственных объединений имеют слабый научный потенциал, а ряд научно-производственных объединений - недостаточную производственную базу.
Уровень специализации ряда отраслевых министерств невысок. Многие из них имеют в своем составе обслуживающие их нужды машиностроительные, металлургические и другие "непрофильные" производства. В результате "профильное" производство занимает у них не более половины всего объема производимой продукции. Большой параллелизм в работе министерств и ведомств осложняет проблемы организации и координации управления народным хозяйством.
В решениях партии и правительства определены следующие основные направления совершенствования организационных структур управления народным хозяйством страны в двенадцатой пятилетке:
упрощение существующих схем управления, отказ от наращивания новых звеньев отраслевого и территориального управления;
четкое разграничение задач и функций как по уровням системы управления, так и между равноправными организациями;
усиление органов межотраслевого и межминистерского управления путем перехода к управлению комплексами отраслей народного хозяйства;
снижение уровня непосредственного распорядительства производственными ресурсами, децентрализация функций текущего и оперативного управления при значительном повышении хозяйственной самостоятельности каждого звена управления и усилении их ответственности за конечные результаты хозяйственной деятельности;
разгрузка централизованных экономических ведомств от текущей работы по непосредственному управлению отраслями народного хозяйства.
Начальным этапом построения новой организационной структуры управления народным хозяйством должно стать совершенствование управления предприятиями и производственными объединениями.
Выбор организационных форм, типов и разновидностей основных звеньев промышленности определяется углублением специализации, повышением уровня концентрации производства и развитием кооперации между хозяйственными звеньями; развитием организационной и экономической интеграции различных сфер деятельности и производств, концентрации и централизации научно-технической базы, более тесным соединением науки, производства, сбыта продукции в едином технологическом и организационном процессе; сочетанием крупных, средних и небольших предприятий и объединений с их специфическими функциями в структуре общественного производства; увеличением разнообразия организационных форм основного звена: созданием различных типов объединений - вертикального, горизонтального и смешанного типа; объединений, образуемых на стыках различных сфер и отраслей (научно-производственные, научно-технические, агропромышленные и т. п.); развитием объединений на основе межхозяйственной кооперации.
В промышленности СССР показали высокую эффективность различные типы крупных производственных объединений:
крупные объединения массового и крупносерийного производства в машиностроении;
производственные объединения (комбинаты) в черной и цветной металлургии, химической и нефтехимической, целлюлозно-бумажной и других отраслях промышленности;
территориальные производственные объединения монопродуктовых отраслей (угольная, нефтяная, газовая промышленность, энергетика);
научно-производственные и научно-технические объединения.
При разработке и уточнении генеральных схем управления отраслями промышленности необходимо укреплять и развивать эффективно действующие отраслевые производственные объединения путем укрупнения их научно-технической и опытно-экспериментальной базы, присоединения родственных предприятий других отраслей.
Отраслевые и территориальные границы не должны быть препятствием формирования единых производственно-хозяйственных комплексов. Необходимо формирование производственных объединений, включающих комплекс специализированных производств по выпуску конечной продукции, интегрирующих весь научно-производственный цикл - от создания и производства до сбыта и технического обслуживания продукции у потребителя.
При совершенствовании структуры отраслевого управления следует сократить общее количество отраслевых министерств на основе формирования комплексов взаимосвязанных отраслей народного хозяйства; сокращать звенность в структуре управления отраслями с непосредственным подчинением министерствам крупных предприятий и производственных объединений; повышать ответственность отраслевых министерств за решение порученных им задач; добиваться рационального построения и эффективной организации работы центрального аппарата управления министерств.
Основной способ решения проблем межотраслевой кооперации производства и координации управления - создание специальных органов Совета Министров СССР: Комиссий Президиума, Бюро и Государственных комитетов. Так, в 1985–1986 гг. были созданы Бюро Совета Министров СССР по машиностроению и по топливно-энергетическому комплексу, Госагропром СССР, Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР, Государственный строительный комитет СССР.
Могут быть созданы и другие органы управления комплексами взаимосвязанных отраслей. Эти комплексы могут быть двух видов: во-первых, те, в которые входят отрасли, осуществляющие последовательно, поэтапно производство конечной продукции (например, АПК); во-вторых, комплексы различных отраслей, производящих однородные продукты или оказывающих однородные услуги (например, различные виды транспорта).
Оптимальное сочетание отраслевого и территориального управления предполагает дальнейшее расширение прав республиканских и местных органов, в первую очередь в руководстве строительством, межотраслевыми производствами, социальной и производственной инфраструктурой, в обеспечении населения товарами, услугами, в охране природы и т. д.
XXVII съезд КПСС признал необходимым повысить самостоятельность и усилить активность местных Советов. Они должны превратиться в полновластных и ответственных распорядителей во всем, что касается удовлетворения повседневных потребностей населения, в использовании местных ресурсов, в координации и контроле за деятельностью всех предприятий и организаций (в том числе вышестоящего подчинения) по вопросам комплексного развития регионов.