Главной целью межбюджетных отношений в Российской Федерации является решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов всех уровней посредством оказания финансовой помощи в виде трансфертов или других операций финансового характера. Межбюджетные трансферты являются важной частью системы межбюджетных отношений. При помощи трансфертов осуществляются мероприятия по бюджетному выравниванию, устраняется структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами. Таким образом, сущность межбюджетных отношений заключается в обеспечении сбалансированности бюджетов всех уровней и максимально возможной стабильности (или предсказуемости) объемов распределяемой финансовой поддержки (помощи) субъектам РФ.
Финансовое самообеспечение регионов через систему целевых программ и бюджетного планирования
В условиях рыночной экономики и проводимых реформ в хозяйственном комплексе РФ органами государственной власти на всех уровнях первоочередное внимание уделяется решению задачи по финансовому самообеспечению регионов через систему целевых программ и бюджетное планирование. Система целевых программ позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы регионов на определенных направлениях в рамках целевых программ, при этом исключается их распыление на второстепенные нужды. Кроме того, финансовые ресурсы, направляемые на обеспечение целевых программ, легче поддаются учету и контролю со стороны органов государственной власти. Правильное распределение финансовых расходов по целевым программам обеспечивает бюджетное планирование, которое по методике и содержанию существенно изменилось в процессе реформирования хозяйственно-экономического комплекса страны. В частности, количественные ориентиры, используемые в бюджетном планировании, из директивных стали рекомендуемыми. При этом одновременно появилась возможность вместо валовых затратных показателей (что было в бюджетном планировании при социалистической экономике) применять иные измерители, нацеленные на конечные качественные результаты. На данном этапе развития рыночной экономики страны бюджетное планирование имеет очень большое значение как опорный базис для составления финансового плана деятельности органов государственной власти разных уровней. Ежегодно в процессе бюджетного планирования все показатели бюджета утверждаются в форме законов, а на местном уровне – в форме решения представительных органов местного самоуправления. К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования относят следующие методы: экономического анализа, экстраполяции, математического моделирования, балансовый, индексный и др. Бюджетное планирование включает в себя следующие этапы:
1) составление проектов бюджетов финансовыми органами разных уровней;
2) рассмотрение проектов бюджетов в исполнительных органах власти;
3) рассмотрение проектов бюджетов и утверждение бюджетов в законодательных (представительных) органах государственной власти разных уровней и в органах местного самоуправления;
4) поквартальное распределение финансовыми органами федерального, регионального и муниципального уровней доходов и расходов, а также составление сводных бюджетных росписей.
Участие финансовых органов в бюджетном планировании очень важно для правильного определения сумм и видов доходных поступлений в бюджет региона и конкретизации направлений расходования бюджетных средств по целевому назначению – на обеспечение реализации целевых программ.
Исполнение бюджетов (с примером по США)
В начале 1990-х гг. в РФ было установлено казначейское исполнение бюджетов. При этом на органы исполнительной власти были возложены следующие обязанности (функции): организация исполнения бюджетов, исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти же органы были определены как кассиры всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Статьей 215 Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08. 2004 г. "О внесении изменений в дополнения в Бюджетный кодекс РФ" установлено, что организация исполнения бюджетов разных уровней возлагается на соответствующий финансовый орган, а бюджеты исполняются на основе единства кассы и подведомственности расходов.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений ст. 156 и 216 Бюджетного кодекса РФ. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные выше счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, предоставляемой им финансовым органам. Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы (в ред. Федерального закона от 05.08. 2000 г. № 116-ФЗ).
Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительные и контрольные органы. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает перечисление доходов на единый счет бюджета, распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов, учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета. Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
В США все 50 штатов формально наделены автономными правами в области финансов. Они самостоятельно составляют, утверждают и исполняют свои бюджеты, которые ни по доходам, ни по расходам не входят в федеральный бюджет этого государства. В определенной мере они самостоятельны в определении объема бюджетов, структуры доходов и расходов.
Смена целевого назначения (с примером по США)
Смена целевого назначения какой-либо части расходов бюджета производится следующим образом.
Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов в пределах 10 % годовых назначений, Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления принимает решение о смене целевого назначения определенной расходной части бюджета (соответствующего уровня) и при этом вносит все необходимые изменения в исполняемый бюджет. Смена целевого назначения расходов бюджета любого уровня обусловливается чаще всего непредвиденно возникающими обстоятельствами чрезвычайного характера (техногенного или природного). На региональном уровне смена целевого назначения определенной расходной части бюджета вызывается, например, необходимостью поддержки сельхозпроизводителей, пострадавших от сильной засухи или продолжительных сильных морозов в малоснежные зимы, из-за чего вымерзают посевы озимых культур на больших площадях. На уровне муниципалитетов смена целевого назначения определенной расходной части бюджета часто обусловливается непредвиденными крупными авариями в системе жилищно-коммунального хозяйства и серьезными осложнениями в социальной сфере. При этом производится официальное (т. е. документальное) уведомление распорядителей и получателей бюджетных средств, объемы которых были запланированы при подготовке бюджета до наступления срока его исполнения. Смена целевого назначения расходов бюджета оформляется документально в виде законодательных актов какого-либо субъекта РФ или в виде правовых актов органов местного самоуправления (по местным бюджетам). Все изменения бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях (всем распорядителям и получателям) осуществляются в соответствии с п. 5 ст. 242. Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 27.12.2005 г. № 197-ФЗ). В США на уровне штатов реализуются более пятисот целевых программ с помощью дотаций и субсидий из бюджетов разных уровней (федерального, штатов и местного).
Смена целевого назначения расходов из бюджетов штатов, в частности, может быть вызвана необходимостью поддержки фермерских хозяйств, пострадавших от сильной засухи или наводнений, или необходимостью выделения бюджетных ассигнований жилищно-коммунальному хозяйству городов, пострадавших от прохождения мощных ураганов (например, урагана Катрина в 2005 г.).
Система бюджетных фондов межбюджетного выравнивания
В начале 1990-х гг. в составе федерального бюджета РФ была сформирована система бюджетных фондов целевого назначения. В этой системе в те годы важную роль играли такие фонды: Фонд содействия военной реформе и конверсии; Фонд строительной минерально-сырьевой базы; Федеральный фонд налоговой службы РФ; Федеральный фонд налоговой полиции РФ; Государственный фонд борьбы с преступностью; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов и др.
К началу 2001 г. многие отраслевые целевые бюджетные фонды были упразднены, и в настоящее время функционируют пять целевых бюджетных фондов, предназначенных для межбюджетного выравнивания: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Федеральный фонд компенсаций; Федеральный фонд софинансирования социальных расходов; Федеральный фонд регионального развития; Федеральный фонд реформирования региональных финансов.