Земские соборы мало-помалу совсем выходят из обычая. При Михаиле Федоровиче их насчитывают двенадцать, при Алексее Михайловиче всего четыре, а при его преемнике уже соборов вовсе не было. Более удобными оказались не общие, а частные соборы. Нужно, например, решить вопрос о преобразованиях войска поручается это выборным из служилых людей; надо обсудить вопрос о налогах и недоимках созывались представители только тягловых посадских людей и т. д.
Все правительственные и судебные дела сосредоточивались в так называемых приказах. Происхождение и устройство их было довольно просто. Надлежало заправлять каким-либо делом в государстве вот государь и приказывал кому-либо из приближенных к нему людей, боярину или окольничему, ведать это дело, назначал помощников дьяков; для письма набирались подьячие и таким образом возникал приказ. На содержание его отдавались в его ведение города и разные сборы с них или какие-либо иные доходы. Главнейшими из приказов были следующие: посольский приказ ведал все иностранные дела, переговоры, прием и отпуск послов
и прочее; разрядный заведовал воинскими делами, распределением служебных обязанностей, жалованья и прочего; поместный распределял поместья; приказ большого дворца ведал различные доходы, которые шли на всякие дворцовые нужды; стрелецкий заправлял стрелецкими делами, вооружением, жалованьем и прочим; приказ большой казны ведал гостей, гостиную и суконную сотни, серебряного дела мастеров и денежный двор, изготовлявший деньги; приказ большой приход ведал государственные доходы, различные пошлины, таможенные сборы и прочее. По счету Котошихина, всех приказов было в его время сорок два.
Приказы возникали один за другим, без всякого определенного плана, по мере надобности; поэтому иногда одна отрасль управления дробилась между несколькими приказами. Например, военное дело ведалось, кроме упомянутого стрелецкого приказа, еще в приказах пушкарском, оружейном, рейтарском и иноземном, ведавшем служилых иноземцев. С усложнением правительственного дела возникали и новые приказы: присоединена была Малороссия является приказ Малой России; понадобилось проверять приходы и расходы всего государства учреждается счетный приказ; нашел государь необходимым тайный надзор за всеми учреждениями и сановниками заводится приказ тайных дел, который прямо, непосредственно сносится с самим государем. Наряду с приказами, которые ведали ту или другую часть управления, были приказы, которые заправляли отдельными областями сбором с них доходов и прочим. Таковы были приказы Новгородская четверть, Устюжская четверть, Костромская четверть, Галицкая четверть. Такие приказы ведали все доходы и все правительственные и судебные дела в их областях. А между тем были еще отдельные приказы: судный и разбойный, разбиравшие разные судебные дела по воровству, разбоям и прочему; кроме того, был челобитенный приказ, куда подавались жалобы и просьбы всякого рода на имя царя.
Одни приказы отличались весьма большим кругом деятельности, а другие очень ограниченным. Например, аптекарский приказ ведал только аптеку и лекарей-иноземцев, а было их всего до 30 человек да 20 русских людей, отданных им в науку; панихидный приказ заведовал поминанием по умершим великим князьям, царям, царицам, царевичам и царевнам. Из этого приказа рассылались указы, в какой день по ком «творить память» в Москве и других городах по церквам и монастырям. Бывало, что иные дела совершенно случайно предоставлялось ведать тому или другому приказу. Под ведение, например, приказа тайных дел была дана «царская летняя потеха», кречеты, соколы, ястребы и прочее.
Начальствовали в приказах бояре, окольничие, а иногда дьяки; впрочем, и в тех приказах, где были бояре, главными дельцами были все-таки дьяки.
Неопределенность и неправильность в распределении дел по приказам порождали большую путаницу. Даже человеку, сведущему в приказных делах, нелегко было иногда сообразить, с каким делом в какой приказ надо обратиться. Дела иногда страшно затягивались, переходили из одного приказа в другой, «волочились», как говорили тогда, отсюда и выражение «приказная, или московская, волокита». Всякому лицу, имевшему какое-либо судное или тяжебное дело в приказах, приходилось обыкновенно для письма и ведения дела обращаться к ходокам-грамотеям, более опытным по этой части, приходилось давать взятки подьячим и дьякам. Все это заставляло нередко, если дело было не особенно крупное, отказываться от ведения его, так как протори и убытки при этом иногда превышали самый иск. Жалобы на притеснения и неправды приказов побуждали правительство принимать суровые меры: дьяки за промедление или волокиту в делах подвергались, кроме взыскания в пользу челобитчика, битью батогами. Подьячие наказывались за неправильную запись отсечением руки. Но и эти ужасные меры не могли искоренить зла: оно было прямым следствием невежества, низкого уровня нравственности
и скудного содержания служащих.
При Грозном земля Московского государства делилась на большие части четверти (откуда и название иных приказов Новгородская четверть, Костромская и прочие); затем является деление на уезды, с подразделением на волости, погосты, губы. В XVII веке видим деление на города с их округами. В округ значительного города входили не только многие села и деревни, но и второстепенные приписные города. Воеводы этих, последних городов подчинялись воеводам главных.