«Служня» государя была очень многочисленная: стольников, например, было до 500 человек. Ниже их стояли стряпчие, до 800 человек. Обязанность их состояла в том, чтобы нести пред царем скипетр во время торжественных выходов, держать шапку и платок в церкви и тому подобное. В походах они возили царское вооружение: панцирь, саблю, колчан с луком и стрелами и исполняли всякие мелкие поручения. Затем идут жильцы, всех 2000 человек. Это были царские телохранители; они должны были находиться на царском дворе, человек по сорок ежедневно, и служили для разных посылок. Они были из детей дворян и дьяков и могли перейти в стряпчие, в стольники и так далее.
Боярская дума была высшим правительственным учреждением. Если было у государя важное дело и он находил нужным посоветоваться с опытными людьми, он созывал к себе наверх, в Золотую или Переднюю палату, думных людей. Подобное собрание называлось «сиденьем великого государя с боярами о делах». В думу могли быть внесены всякие дела: и законодательные, и правительственные (административные), и судебные, но преимущественно законодательные. Царь приказывал своим советникам, «помысля, дать к делу способ». Думные люди высказывали свои мнения кто имел что сказать. Составлялся приговор, дьяки записывали, прибавляя слова «государь указал и бояре приговорили».
Вот как Котошихин описывает заседание думы: «Когда случится царю сидеть с боярами и думными людьми в думе об иноземных и о своих государственных делах, бояре и окольничие и думные дворяне садятся по чинам, от царя поодаль, на лавках, бояре под боярами, кто кого породою ниже, а думные дьяки стоят, а иным временем царь велит им сидеть А когда царь им свою мысль объявит и приказывает, чтобы они, бояре и думные люди, помысля, к тому делу дали способ, и кто из бояр поважнее и разумнее, или кто из меньших, мысль свою объявляют. А иные бояре, брады свои уставя, ничего не отвечают, потому что царь жалует многих в бояре не по разуму их, но по великой породе, и многие из них грамоте не ученые и нестудерованные (то есть необразованные); однако сыщется кроме них, кому отвечать из бояр, больших и меньших статей. А на чем которое дело приговорят, приказывает царь и бояре думным дьякам пометить и тот приговор записать. А случится писать о чем грамоты в окрестные государства, и те грамоты прикажут приготовить посольскому думному дьяку, а дьяк приказывает подьячему, а сам не готовит, только чернит и прибавляет, что надобно. А как изготовят и те грамоты слушают наперед бояре, а потом они же слушают в другой раз с царем все вместе А на всяких делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и бояре ни к каким делам руки своей не прикладывают»; только послы собственноручно подписывают договоры.
Случалось, что царь обсуждал какое-нибудь дело тайно, в небольшом кругу самых близких окольничих и комнатных бояр.
Дума ведет начало, как известно, от стародавнего обычая русских князей совещаться о важных делах с главными дружинниками своими, или «думцами», как их звали; но раньше такие совещания были укоренившимся обычаем, обязательным для князя, а со времени усиления московских государей дума утрачивает свою обязательность. Она не представляла какого-либо определенного учреждения; царь мог созвать ее, а мог без нее решить любое дело, мог призвать в думу кого желал. Особенное значение боярская дума приобретала лишь во время отсутствия государя или в малолетство его. Нередко призывался патриарх и весь «освященный собор», то есть высшие духовные сановники, которые составляли как бы думу патриарха. Но тем не менее звание думного боярина было очень почетно, и получить этот сан могли по большей части лишь представители боярских родов, достигнув почти старческого возраста.
Случались и такие важные дела, что государь считал нужным созвать всенародную думу, или Земский собор. В первый раз такой собор созван Иоанном Грозным. Особенно часто созывались выборные люди при Михаиле Федоровиче, когда государство было в полном расстройстве и без всяких средств. Земские соборы вели свое начало от старого обычая князей призывать на совет всех обычных своих думцев-дружинников да еще лучших из горожан, «старцев городских».
Открывал Земский собор обыкновенно сам царь, и дело велось, как рассказано уже о соборе по Азовскому делу, таким образом: выборным предъявлялись записанные вопросы, на которые требовались ответы, тоже письменные, не поголовно, а по сословиям. Могли, впрочем, и отдельные лица представить, если считали нужным, свои особые мнения. Вопросы не подвергались вовсе обсуждению в общем собрании; стало быть, дело не разъяснялось всесторонне, и никакого решения на соборе обыкновенно не принималось. Ответы выборных лиц подвергались обсуждению в боярской думе, и тут уже по желанию царя делались постановления, имевшие силу закона. Конечно, земские соборы, где происходило избрание царя (Бориса Годунова, Михаила Федоровича), имели больше силы и значения, чем те, которые созывались государем лишь для опроса сведущих людей по разным делам, особенно денежным. Земские соборы, за исключением собора 1613 года, не имели значения общенародной думы. Хотя и говорилось, что собирались представители «всех чинов людей государства», но на деле оказывалось не совсем так крестьян, например, обыкновенно не было; притом выборные были по большей части не изо всех городов. Случалось, что собор состоял из москвичей да представителей мест, близких к столице. Выборные из каждого сословия, подавая свое мнение, имели в виду только пользу своего сословия, а не всего народа. Редко на соборах, насколько известно, высказывались какие-либо дельные соображения, которыми правительство могло бы воспользоваться; чаще выборные скромно уклонялись от прямого ответа на вопрос, предоставляя решить его самому «государю и государевым боярам», выражая готовность нести всякую службу государю обыкновенно в таких словах: «Мы же, где государь укажет, на его, государеву, службу готовы, кому вмочь».