Разработчиками законопроекта также отмечалось следующее:
некоторые нормативные правовые акты были приняты более 20 лет назад и поэтому могут применяться лишь в определенной части в связи с ограничениями, установленными более поздними нормативными правовыми актами. Среди таких документов Устав автомобильного транспорта РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. 12[21] (признан утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»[22]), Постановление Совета Министров РСФСР от 9 июня 1959 г. 930 «Об утверждении Положения о порядке пользования автомобильными дорогами и Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[23], Постановление Совета Министров РСФСР от 5 марта 1969 г. 129 «Об утверждении Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[24]. С даты принятия указанных нормативных правовых актов изменилось не только государственное устройство страны, но и изменился порядок правового регулирования в сфере имущественных и земельных отношений;
с признанием утратившим силу с 1 января 2005 г. Закона о дорожных фондах вопросы дорожного хозяйства на законодательном уровне комплексно практически не урегулированы. При этом в ряде нормативных правовых актов представлены положения, лишь косвенно применимые к вопросам правового регулирования режима автомобильных дорог. Отдельные направления правового регулирования, имеющие существенное значение для развития отрасли (например, эксплуатация федеральных автомобильных дорог на платной основе и использование придорожных полос федеральных автомобильных дорог), закреплены в подзаконных нормативных правовых актах, преимущественно в постановлениях Правительства РФ;
таким образом, дорожное хозяйство является одной из немногих отраслей в России, не имеющей единого федерального законодательного акта, который объединял бы массив подзаконных нормативных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом как для федерального уровня, так и для субъектов РФ и органов местного самоуправления. Разрозненность и несогласованность правового регулирования приводят к тому, что многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности оказываются недостаточно эффективными и не имеют адекватного механизма реализации. Устранение указанных проблем и обеспечение целостного регулирования возможно только на уровне общего федерального закона об автомобильных дорогах в России.
Основная идея комментируемого Закона определена в пояснительной записке к его проекту как установление единых правовых основ деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Закон закладывает основы классификации автомобильных дорог в России; определяет компетенцию органов государственной власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления в дорожном хозяйстве; упорядочивает систему прав и обязанностей организаций и граждан, использующих автомобильные дороги, участвующих в их эксплуатации или развитии, в том числе на платной основе с привлечением частных инвестиций.
Наряду с непосредственным правовым регулированием общественных отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности комментируемым Законом (в его первоначальной редакции) внесены изменения в ряд законодательных актов РФ, в т. ч. в БК РФ, часть вторую НК РФ, ЗК РФ, КоАП РФ, ГсК РФ, а также в Федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и некоторые другие, вносившие изменения в указанные акты.
О необходимости принятия Федерального закона «Об автомобильных дорогах» говорилось в подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (20022010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. 848[25]. Разработка проекта данного Закона предусматривалась планом действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (20062008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. 38-р[26]. Следует также упомянуть о таких программных документах, в которых отмечалась необходимость принятия названного Закона, как Транспортная стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. 45[27], и Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года, утв. Приказом Минтранса России от 31 июля 2006 г. 94[28] (см. коммент. к ст. 2 Закона).
В перечисленных программных документах также говорилось о необходимости принятия и Федерального закона «О платных автомобильных дорогах». Соответствующий законопроект ( 418503-4) был внесен в Государственную Думу в апреле 2007 г. (распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. 433-р[29]). Однако, поскольку в мае 2007 г. был внесен проект комментируемого Закона, регулирующий в т. ч. и вопросы использования платных автомобильных дорог, федеральный законодатель отказался от принятия отдельного закона с указанным предметом регулирования. Соответственно, вопросы использования автомобильных дорог на платной основе законодательно урегулированы главой 7 комментируемого Закона.
В январе 1999 г. в Государственную Думу также вносился проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (законопроект 98105955-2, внесен группой депутатов Государственной Думы). Данный Закон был принят Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобрен Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Однако Президент РФ этот Закон отклонил (письмо Президента РФ от 3 января 2000 г. Пр-26[30]), прежде всего, по причине отсутствия собственного предмета правового регулирования данного Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее дорожная деятельность).
2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации (далее автомобильные дороги) независимо от их форм собственности и значения.