Для ведения дел из числа участников объединения избирался управляющий (их могло быть несколько), действующий от имени участников коллектива на основании решений общих собраний коллектива и доверенности, подписанной всеми участниками. Уполномоченный коллектива в сроки, установленные общим собранием коллектива, представлял отчет коллективу о произведенных расходах.
Помимо основной задачи – строительства жилых домов – данные объединения решали вопросы их дальнейшей эксплуатации: организовывали на коллективных началах ремонт, содержание и охрану домов, уборку прилегающих к домам улиц, проездов и тротуаров. Положение признавало фундамент, крышу, лестничные клетки и другие части многоквартирного дома, которые обслуживают все квартиры, объектами общей собственности участников коллектива, которые содержатся и ремонтируются на средства участников коллектива соответственно доле каждого. Указанные расходы производились по решению общего собрания коллектива[65] и покрывались индивидуальными застройщиками деньгами, строительными материалами, инструментом и т. д.
Таким образом, законодательство рассматриваемого периода определяло порядок управления и обслуживания многоквартирных домов, принадлежащих жилищно-строительным кооперативам и коллективам индивидуальных застройщиков. Важной чертой данных механизмов являлось наличие в них договорных начал. Вместе с тем наличие типовых договоров с диктуемыми государством условиями существенно ограничивало свободное волеизъявление сторон при определении содержания заключаемых договоров и делало невозможным изменение предложенной модели договора.
Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[66] и Жилищный кодекс РСФСР[67] (далее – ЖК РСФСР) принципиально не изменили сложившуюся к моменту их принятия систему управления жилищным фондом, четко «выстроив» управленческую вертикаль. В соответствии со ст. 10 Основ жилищного законодательства СССР государственное управление в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда осуществлялось Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством СССР и РСФСР. Таким специально уполномоченным органом в РСФСР согласно ст. 16 ЖК РСФСР являлось Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР и его органы на местах.
На местах функции органов, специально уполномоченных на государственное управление жилищным фондом, осуществляли:
в краях, областях – управления жилищно-коммунального хозяйства исполкомов краевых (областных) Советов народных депутатов;
в городах, районах – управления жилищно-коммунального (коммунального) хозяйства горисполкомов; отделы (управления) учета и распределения жилой площади гор(рай)исполкомов; отделы (управления) горисполкомов по руководству жилищно-строительными кооперативами[68].
Органы, осуществлявшие непосредственное хозяйственное управление, различались в зависимости от вида жилищного фонда. Управление жилищным фондом местных Советов согласно ст. 17 ЖК РСФСР осуществлялось органами самоуправления. Такими специальными органами, создаваемыми для выполнения возлагаемых на местные Советы функций в отношении жилищного хозяйства, являлись управления жилищным хозяйством (жилищные управления). К основным обязанностям жилищных управлений относились: организация и контроль за деятельностью жилищно-эксплуатационных организаций по техническому и санитарному содержанию жилых домов; организация и производство ремонта жилых домов местных Советов и повышение их благоустройства; разработка и представление на утверждение перспективных и текущих планов развития жилищного хозяйства, инструкций и нормативных материалов и др. Кроме того, жилищное управление (районное, городское) контролировало содержание всего жилищного фонда на территории района и его ремонт независимо от подчиненности (ведения) фонда[69].
Управление ведомственным жилищным фондом было возложено на соответствующие министерства, другие ведомства, предприятия, организации и учреждения, в ведении которых находились жилые дома. Для этого в министерствах и других ведомствах образовывались жилищные отделы или другие органы управления, а на предприятиях, в организациях, учреждениях – жилищно-коммунальные конторы, управления домами.
Общественным жилищным фондом управляли органы тех кооперативов, профсоюзных организаций, спортивных, научных и других общественных организаций, введении (собственности) которых находится соответствующий жилищный фонд. Управление фондом жилищно-строительных кооперативов осуществлялось органами управления кооперативов в соответствии с их уставами (ст. 17 ЖК РСФСР).
Эксплуатацию государственного и общественного жилого фондов в соответствии со ст. 22 ЖК РСФСР по-прежнему осуществляли жилищно-эксплутационные организации. В законе были названы их основные задачи и функции. Жилищно-эксплутационные организации должны обеспечить сохранность жилищного фонда и надлежащее его использование, высокий уровень обслуживания граждан, а также контролировать соблюдение гражданами правил пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории. Также законодательно закреплен принцип: жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищно-эксплутационной организацией.
По-прежнему большая роль в управлении жилищным фондом отводилась домовым комитетам и другим органам общественной самодеятельности, которые согласно ст. 19 ЖК РСФСР призваны оказывать содействие жилищно-эксплуатационным организациям в их работе по обеспечению сохранности и надлежащему использованию жилищного фонда, а также осуществлять общественный контроль за соблюдением гражданами правил пользования жилыми помещениями и содержания жилых домов.
Таким образом, в рассматриваемый период сложилась определенная практика управления жилищным фондом. Способы управления и роль договора в организации обслуживания жилищного фонда различались в зависимости от форм собственности на жилье. Наиболее развернутой и разработанной являлась система управления количественно-доминирующим государственным жилищным фондом, построенная на административных методах, отсутствии договорных начал. В исследуемый период обнаруживаются новые попытки государства привлечь граждан – пользователей жилыми помещениями в процесс управления жилой недвижимостью. Однако добиться эффективного хозяйствования при помощи указанных механизмов не удалось из-за отсутствия заинтересованности у граждан и их объединений в управлении жильем, поддержании его в надлежащем состоянии. Причина такого положения дел в жилищной и иных сферах хозяйствования, по мнению многих, скрывалась в самом характере социалистической (общенародной, коллективной) собственности. Как отмечал А. Г. Быков: «Критерий государственной собственности – «принадлежность всему народу» – неизбежно таил в себе внутреннее противоречие, ибо «принадлежность всему народу» – значит никому, это – «ничейное» имущество. И как следствие «ничейности» имущества – равнодушие к его судьбе»[70]. Выход из сложившейся ситуации социальной апатии виделся в устранении обезлички общенародной собственности, предоставлении гражданам возможности приобретать в собственность жилые помещения.