1.4. Особенности формирования структуры доходов федерального бюджета Российской Федерации, отдельных зарубежных стран и их бюджетной политики
Сочетание контроля над внешними и внутренними факторами, влияющими на ведение бюджетной политики обусловливает соблюдение баланса и устойчивости бюджетной политики, как следствие и экономического роста. Внутренние факторы могут быть представлены недостатками устройства системы, следовательно необходимостью реформирования финансовой системы согласно современным мировым требованиям, где первостепенное место занимает бюджетная система страны. Ее совершенствование напрямую взаимодействует с дальнейшим экономическим ростом экономики государства. Доходы бюджетной системы должны быть рационально распределены на затраты с условием дальнейшего соблюдения баланса бюджета и возможностью получения экономического роста.
С середины 2000-х годов в Российской Федерации, а многим ранее в странах членах Организации экономического сотрудничества и развития[29] для совершенствования бюджетной системы страны и поддержания экономического роста реализовывался методологический подход к планированию и исполнению государственного бюджета и местных бюджетов, так называемое бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)[30].
Целью данной реформы было переориентировать бюджетирование на результаты от затрат. Так, с традиционного сосредоточения на затратах бюджета предлагалось сосредоточиться на результатах, полученных от бюджетных затрат. Основной задачей была интеграция системы управления целями и результатами деятельности министерств, ведомств и других государственных и муниципальных организаций в бюджетный процесс. Таким образом, система БОР отражает принципиальное изменение в управлении бюджетом, она делает модель управления более децентрализованной. Страны со средним мировым достатком проводили реформу бюджетной системы поэтапно по следующим направлениям:
1. Более четко и ясно определялись цели правительственных программ.
2. Создание новой подотчетности, связанной непосредственно с результатами деятельности государственных программ и затрат на них.
3. Необходимость применения информационных технологий, фискального менеджмента для контроля результатов.
4. Применение новых информационных технологий требует от госструктур возможности зафиксировать полную стоимость программ и мероприятий таким образом, чтобы они были связаны с показателями эффективности, т. е. чтобы можно было судить об эффективности каждой программы.
В совершенствовании инновационного подхода они руководствовались следующими принципами (five Ds[31]):
1) деконцентрации передача полномочий в рамках отдельного органа или уровня власти на нижние этажи управления для повышения эффективности всей системы;
2) децентрализации реорганизация протекающих внутри системы процессов, при которой часть процессов переводятся на более низкий уровень иерархии;
3) делегирования процесс передачи части функций руководствующего органа другим управляющим органам для достижения конкретных целей;
4) передачи прав;
5) лишения прав.
Основные подходы к БОР сочетают в себе поэтапность, направленность внедрения и руководство названными принципами, согласно данным Центра исследования бюджетных отношений (ЦИБО) (рис. 3).
ЦИБО Российской Федерации вел активную работу по изучению лучшей международной, федеральной и региональной практики БОР, в ходе чего разработал комплексную методологию перехода от управления затратами к управлению результатами для органов государственной власти и органов местного самоуправления в России:
формирование структуры целей и задач органов власти;
разработка модели организации бюджетирования с учетом специфики структуры органов власти и бюджетного процесса;
разработка комплекса нормативных правовых актов и планов внедрения инструментов БОР (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, целевых программ, реестра расходных обязательств и т. д.);
Рис. 3. Основные подходы ЦИБО к БОР
обучение сотрудников органов власти (органов МСУ) новым методам;
организация пилотного внедрения новых инструментов БОР;
экспертиза разработанных докладов, целевых программ и т. д.;
разработка системы внутреннего контроля в органах власти (органах МСУ) и в учреждениях[32].
Реформирование бюджетной системы Российской Федерации проводилось согласно нормативной базе и исследованиям ЦИБО аналогично зарубежному примеру с поправкой на обстановку российской экономики и структуры бюджетной системы. В период 20042006 гг. методология внедрялась на федеральном уровне в качестве эксперимента[33]. Пять основных элементов данной бюджетной реформы в рамках мирового уровня, которые постепенно внедряли в Российской Федерации:
1. Реформа бюджетной классификации и учета. Представляет собой уход от чрезмерной детализации бюджетной классификации. При рассмотрении бюджетной классификации Российской Федерации, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 180-н, количество категорий бюджетной классификации указывает на то, что существенное сокращение не имело места.