Tots aquests factors han contribuït a estendre arreu del món la preocupació per lètica pública. Els governs, els organismes internacionals, les organitzacions de la societat civil, les universitats i els think tanks shan fet ressò daquesta preocupació. Els valors públics shan convertit en objecte danàlisi i han motivat diverses iniciatives destinades a identificar-los i a enfortir-los, per tal de millorar el comportament ètic dels actors que operen a linterior dels sistemes públics. La incorporació de lètica i els valors en lagenda de lAdministració pública i dels professionals i acadèmics del camp és a hores dara un fet inqüestionable.
Tot i que lentrada daquest tema a les agendes dels governs occidentals al llarg dels anys vuitanta sovint es vincula, com veurem al capítol següent, a limpacte de les reformes de signe gerencialista i a laparició de la denominada Nova Gestió Pública (NGP),[2]
la preocupació per lètica pública, en realitat, és molt anterior. La història mostra que ja era una qüestió que es tenia en compte durant el segle xx i fins i tot abans en països com el Regne Unit, on el 1854 es va aprovar linforme Northcote-Trevelyan, que posà en relleu la importància, entre els servidors públics, de valors com la neutralitat, la integritat i leficiència. Així mateix, el 1924 la International City Managers Association[3]
dels Estats Units aprovà el primer codi ètic del país.
Tanmateix, deixant de banda aquests casos excepcionals, fou a partir dels anys setanta i vuitanta del segle xx quan lètica passà a ser un tema de cabdal importància per a la major part dadministracions públiques occidentals. Maesschalck (2004a) explica lemergència de la gestió de lètica com una reacció contra la retòrica individualista de la NGP. Això no obstant, lesclat de casos de corrupció tan rellevants com lescàndol Watergate lany 1974 també tingué un paper determinant en la incorporació de lètica en lesfera pública. Des de llavors la presència de codis ètics i altres eines i processos dinfraestructura ètica no han fet més que augmentar. Actualment, algunes actuacions vinculades amb la crisi econòmica i financera han contribuït a accentuar la rellevància dels valors i de lètica en tots els nivells de la societat.
Lètica i els valors són indispensables en qualsevol esfera de la societat, pública o privada. Ara bé, en les arrels de la preocupació per garantir lètica pública trobem la consideració que tant els representants i governants com els servidors públics tenen un deure moral especial amb la ciutadania que els obliga a acreditar un nivell dexemplaritat més alt que la resta dels ciutadans (Gomá, 2009). En definitiva, les administracions i els seus agents estan al servei dels ciutadans i això sha de veure reflectit en el seu comportament i en el respecte acurat de valors propis i distintius, específics de làmbit públic.
Tenint tot això en compte, quin és lestat de la qüestió? En quin grau els valors públics impregnen el funcionament de les administracions? Quin diagnòstic sen pot fer i quines percepcions socials hi ha? Els estudis i les dades disponibles, tant en un àmbit internacional com respecte a Catalunya i a Espanya, mostren que en molts països la realitat presenta trets insatisfactoris, i les percepcions socials manifesten un predomini de la desconfiança envers els sistemes públics. Tanmateix, abans dentrar en la crònica daquesta realitat sembla imprescindible fer algunes precisions conceptuals.
[2] Lexpressió Nova Gestió Pública (New Public Management) sha convertit en el clixé amb què sal·ludeix genèricament a nombrosos processos de reforma de la gestió pública. Freqüentment, aquest terme serveix per simplifi car la referència a processos de canvi caracteritzats per lheterogeneïtat i la complexitat dels continguts i les fi nalitats, que sovint inclouen, en les seves expressions concretes, orientacions divergents i fi ns i tot contradictòries. En alguns casos, la simplifi cació de la noció ha estat necessària per construir un enfocament (el nou servei públic) pretesament alternatiu (Denhardt & Denhardt, 2000). Per a síntesis àmplies que intenten plasmar la complexitat i lheterogeneïtat de la noció, vegeu Barzelay (2001, 11), Podger (2004, 12) i Bresser-Pereira (2004, 187 i següents), els quals prefereixen utilitzar lexpressió, menys contaminada, de reforma de lagestió pública, i la defi neixen com «la transició institucional, cultural i gerencial des de lAdministració pública burocràtica a la moderna gestió pública» (Bresser-Pereira, 2004, 190).
[3] La missió daquesta associació és fomentar lexcel·lència en el govern local, desenvolupant i potenciant la gestió de govern local arreu del món.
2. Els conceptes: a què ens referim quan parlem dètica i de valors en lAdministració pública?
No és evident que, quan parlem sobre lètica pública i els valors que la caracteritzen, tinguem garantit que tots entenem aquestes paraules de la mateixa manera. Daltra banda, els mots ètica i valor sovint sutilitzen relacionats amb daltres de significats més o menys propers. Abans de continuar cal, doncs, precisar en quin sentit estem utilitzant en el llibre tots aquests conceptes.
Primerament, entenem per ètica pública aquella que ha de guiar la conducta dels responsables polítics i dels treballadors públics (Villoria, 2009). Hi ha dos principis ètics que cal tenir en compte dins aquest àmbit: a) els drets i deures que les persones han de respectar i assumir quan actuen en un entorn on els seus actes afecten seriosament el benestar daltres persones i de la societat, i b) les condicions que les pràctiques col·lectives i les polítiques públiques haurien de satisfer en la mesura en què també afecten el benestar de les persones i de la societat (Villoria, 2009, 3-4).
Tal com es desprèn de lexplicació anterior, lètica es vincula als hàbits i a les pautes de conducta de qualsevol grup humà, que sincorporen ordinàriament a les conductes dels seus integrants. Com a concepte, lètica nasqué amb els pensadors grecs, els quals foren els primers a tractar el tema de manera sistemàtica, a definir-lo i a produir teories al seu voltant. Ètica prové del mot ethos, que Aristòtil definí com a «costums» i vinculà al temperament, al caràcter, a lhàbit i a la manera de ser dels individus. En un sentit anàleg, lIEC defineix lethos com a «conjunt de trets morals i estètics que conformen el caràcter o la identitat duna persona o una cultura».
Per analitzar lètica institucional i individual en el sector públic sutilitzen principalment tres teories: la deontològica, la teleològica i lètica de la virtut. Cadascuna daquestes teories dóna diferents respostes sobre com poden ocupar-se de lètica les administracions públiques.
La teoria deontològica es preocupa per definir el bé i el mal amb la major claredat possible. És el cas, per exemple, dels deu manaments. Els principis dactuació defineixen en termes absoluts què es considera correcte i què incorrecte i la decisió acostuma a emmarcar-se en una dicotomia moral. Un dels principals arguments contra la utilització daquesta teoria com a guia ètica és la seva rigidesa (Christensen & Lægreid, 2011). Aquest tipus dètica no deixa marge per a la discrecionalitat, la qual en les organitzacions públiques sovint resulta indispensable per afrontar dilemes ètics i per sobreposar-se a incoherències entre estàndards en situacions concretes. A més de ser rígids, aquests sistemes basats en la norma són poc meritocràtics i normalment no tenen gaire en compte els valors orientats als resultats. Tal com veurem més endavant, aquesta teoria es vincula a mecanismes de lanomenada «ruta fàcil» en la creació de la infraestructura ètica.