В парламентских системах могут возникнуть противоречия между премьер-министром и главой государства – монархом или президентом, избранным непрямым голосованием. Однако в демократических странах подобные разногласия не представляют никакой опасности для режима.
Наличие единственной линии ответственности премьер-министра перед парламентом означает, что легитимность премьер-министра оказывается в конечном счете неоспоримой. Поэтому непрерывный конфликт внутри исполнительной власти невозможен.
В президентских системах есть две линии политической ответственности. Президент избирается прямым голосованием и является главой государства и главой правительства, поэтому нет возможности для разделения исполнительной власти9. Президент и парламент избираются на определенный срок и не зависят друг от друга. Вследствие этого в случае, если президент не имеет поддержки большинства в парламенте, может возникнуть длительный институциональный конфликт между ветвями власти, так как оба института обладают демократической легитимностью. Таким образом, в президентских системах двойные линии политической ответственности создают возможность для институционального конфликта. Однако такой конфликт может возникнуть только между исполнительной и законодательной ветвями власти.
В полупрезидентских системах также существуют две линии политической ответственности. Президент избирается прямым голосованием на определенный срок, в то время как премьер-министр и кабинет министров несут ответственность перед парламентом. Как и в парламентской системе, в полупрезидентской системе длительный конфликт между премьер-министром и парламентом практически невозможен. Если парламент не одобряет кандидатуру премьер-министра, правительство может быть отправлено в отставку. Таким образом, премьер-министр всегда будет иметь поддержку парламента10. В отличие от полупрезидентской системы, в президентской существует возможность длительного институционального конфликта между президентом и парламентом, поскольку оба института обладают неоспоримой демократической легитимностью. В отличие от президентской системы, в полупрезидентской этот конфликт обнаруживается внутри исполнительной власти. Он происходит из-за того, что большинство в парламенте оказывается в оппозиции к президенту. Конфликт выражается в противостоянии между президентом и премьер-министром.
Таким образом, полупрезидентская система – единственная система, при которой может возникнуть длительный конфликт внутри разделенной исполнительной власти.
Проблема разделенной исполнительной власти в полупрезидентских системах
С парламентскими, президентскими и полупрезидентскими системами связанны определенные проблемы. В парламентских системах наличие единственной линии ответственности означает, что в случае сильной фрагментации парламента происходит частая смена правительств. В президентской системе президентские выборы по принципу «игры с нулевой суммой» могут привести к появлению президента, который начинает доминировать на основании прямых выборов. В то же время двойная демократическая легитимность в подобных системах означает, что президент может не получить поддержку большинства в парламенте, тем самым создается «тупик между главой исполнительной власти и парламентом, для которого не существует предусмотренного конституцией выхода» [Stepan, Skach, 1993, p. 18]. Более того, фиксированный срок полномочий обоих институтов означает, что конфликт между ветвями власти имеет продолжительный характер и побуждает авторитарных президентов нарушать закон или приводит к вмешательству военных (резервной силе) [Linz, 1994, p. 7].
Полупрезидентские системы объединяют недостатки парламентских и президентских систем. Премьер-министр ответствен перед парламентом, поэтому в случае большой фрагментации парламента происходит частая смена правительства, как в парламентских системах. Прямые президентские выборы способствуют появлению популистских и / или авторитарных лидеров, как в президентских системах. Лейпхарт утверждает, «что полупрезидентские системы позволяют президенту, имеющему поддержку большинства в парламенте, усилить свою власть» [Lijphart, 2004, p. 102]. Однако самым главным недостатком полупрезидентской системы является потенциальный конфликт внутри исполнительной власти вследствие «ее разделения» [Pierce, 1991].
В полупрезидентских системах проблема разделенной исполнительной власти возникает, когда президент принадлежит к одной партии, а премьер-министр – к оппозиционной. Такая ситуация соответствует французскому типу сосуществования. Согласно распространенному утверждению, сосуществование не является проблемой. Например, Сулейман [Suleiman, 1994] подробно описал причины, почему Франция выжила в потенциально дестабилизирующий период сосуществования 1986–1988 гг. Линц и Степан [Linz, Stepan, 1996, p. 286] определили условия, при которых эффекты от сосуществования могут быть намного менее благоприятными: когда сторонники одного или другого элемента полупрезидентства полагают, что страна могла бы быть более процветающей, если бы одна из ветвей демократической легитимной структуры управления была бы упразднена. Демократическая система в этом случае подвергается опасности и переживает кризис легитимности, поскольку те, кто подвергает сомнению тот или иной элемент полупрезидентской системы, продолжают считать ее неподходящей, до тех пор, пока сторона, которую они поддерживают, не будет преобладать.
В подобных условиях, утверждают исследователи, «политические конфликты часто выражаются как конфликты между двумя ветвями демократии» [Linz, Stepan, 1996, p. 286]. Поэтому Степан и Сулейман [Stepan, Suleiman, 1995] выступают против экспорта французской системы в демократизирующиеся страны.
Проблема разделенной исполнительной власти осложняется тем, что конфликт внутри исполнительной власти может не быть ограничен периодами сосуществования. Согласно Линцу, полупрезидентским системам свойственны такие проблемы, как «политиканство и большое количество интриг, которые замедляют процесс принятия политических решений и приводят к возникновению противоречивой политики вследствие борьбы между президентом и премьер-министром» [Linz, 1994, p. 55]. В полупрезидентских системах основные акторы включают президента, премьер-министра, министра обороны и начальника объединенного штаба вооруженных сил. В этой ситуации, утверждает Линц, «иерархия, являющаяся ключевой в военном мышлении, усложняет ситуацию» [ibid, p. 56]. Эта сложность создает неопределенность относительно «главной цели демократии: подчинения военных демократически избранным органам власти и верховенства гражданских» [ibid, p. 59].
Исходя из теории, проблема разделенной исполнительной власти может возникнуть не только в периоды сосуществования, но и в других ситуациях. По мнению Сулеймана, главная причина этого – существование в системе соревновательного элемента [Suleiman, 1994, p. 158]. Процик говорит о возможности возникновения конфликта внутри исполнительной власти в коалиционном правительстве. Он утверждает, что тот факт, что президент и премьер-министр принадлежат к одной коалиции большинства, не является достаточным условием для избежания конфликта внутри исполнительной власти. По его мнению, «…стимулы к сотрудничеству между президентом и премьер-министром должны быть менее сильными в случае, когда они принадлежат к одной организационно дисциплинированной и идеологически связанной политической партии» [Protsyk, 2005, p. 13].
Разделенная исполнительная власть может вызвать проблемы еще при одном развитии событий. Прямые выборы президента способствуют приходу к власти популистских лидеров [Linz, 1990, p. 61]. Такие кандидаты стараются привлечь внимание общественности, позиционируя себя как независимые кандидаты или кандидаты всей нации. После избрания у популистского президента могут возникнуть разногласия с премьер-министром, имеющим партийную принадлежность и пытающимся продвигать интересы своей партии. В подобном случае существует большая вероятность возникновения конфликта внутри исполнительной власти.