Лимиты бюджетных обязательств утверждаются Министром финансов РФ (ст. 166 БК РФ) либо руководителем финансового органа субъекта РФ (ст. 168.6 БК РФ). Министерство финансов РФ представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Главные распорядители и распорядители бюджетных средств распределяют лимиты бюджетных обязательств среди подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 38.1, 158 БК РФ). Федеральное казначейство доводит лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета (ст. 166.1 БК РФ).
Информацию о лимитах бюджетных обязательств получатели бюджетных средств получают из уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Согласно ст. 294 БК РФ несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Согласно п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В соответствии со ст. 6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Таким образом, получатели бюджетных средств, а значит – все государственные (муниципальные) заказчики по Закону № 94-ФЗ (так как все получатели бюджетных средств являются заказчиками по этому Закону; см. §2.1 настоящей работы) принимают обязанности предоставить средства из соответствующего бюджета в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Обязанностям заказчиков по предоставлению средств из соответствующего бюджета корреспондируют права субъектов, которым должны быть предоставлены соответствующие средства на основании контракта (договора), закона, иного правового акта или соглашения (п. 3 ст. 219 БК РФ).
Указанные в Законе о бюджете расходы конкретного государственного заказчика следует рассматривать не в качестве собственно бюджетных обязательств, а в качестве предусмотренной законом обязанности этого заказчика принять на себя бюджетное обязательство. В законе о бюджете не указывается конкретный поставщик (исполнитель, подрядчик) продукции для нужд заказчиков. Предполагается, что поставщик (исполнитель, подрядчик) будет определен по результатам конкурентного отбора.
Если бы в Законе о бюджете был определен не только государственный заказчик, но и поставщик по конкретному заказу, тогда можно было бы рассматривать указанные расходы заказчика в качестве бюджетных обязательств (а Закон о бюджете – как единственное основание этих обязательств).
В соответствии со ст. 162 БК РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия – это установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Таким образом, принятие и исполнение бюджетных обязательств (т. е. обязанностей предоставить средства из соответствующего бюджета) в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств – это не только право, но и обязанность получателя бюджетных средств (т. е. заказчика по Закону № 94-ФЗ).
Отсюда следует, что государственные (муниципальные) заказчики не только вправе, но и обязаны размещать сформированные заказы, источником исполнения которых являются средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации. При финансировании же заказа из внебюджетных источников указанной обязанности у заказчиков может и не быть, поскольку они, как правило, в этих случаях не наделяются обязанностями предоставить кому-либо соответствующие средства (т. е. бюджетными, расходными обязательствами).
Неисполнение бюджетных обязательств влечет за собой ответственность (ч. 4 гл. 27 БК РФ), которую в литературе относят к так называемой "бюджетно-правовой" ответственности. Однако, несмотря на то, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства декларируется БК РФ, реальной юридической ответственности за "неразмещение" заказов в пределах имеющихся лимитов бюджетных обязательств Кодексом не предусмотрено.
В соответствии со ст. 242 БК РФ лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. При этом неиспользованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.
Таким образом, средства, не использованные (не освоенные) получателями бюджетных средств (государственными и муниципальными заказчиками) к 31 декабря каждого года должны быть возвращены в бюджет соответствующего уровня.
В данном случае можно говорить об экономической (не юридической) ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за неполное освоение бюджетных средств.