В широком смысле слова в понятие государственного заказа следует также включать муниципальный заказ. Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки "со смысловой точки зрения это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей". В то же время мы понимаем, что в полном смысле слова "муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть".
Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).
В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим для государственной и муниципальной собственности. В то же время, как отмечает Е.А. Суханов, положение муниципальных образований, не являющихся государственными образованиями, как собственников, "строится по модели государственной собственности". Заметим, что аналогично выделению понятия "публичная собственность" в литературе и зарубежном законодательстве используются термины "публичные закупки" (public procurement, public purchasing) и "публичные нужды".
Понятие государственного (муниципального) заказа в российском законодательстве
Важную роль норм-дефиниций подчеркивал М.И. Байтин: "Их отсутствие в системе права лишило бы законодательство ясности, а процесс его применения сделало бы невозможным либо крайне затруднительным. Отсутствие определений ряда понятий в современном … законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике, находится в противоречии с требованием единства … законности". В то же время представляется опасной практика нормативного закрепления определений в тех случаях, когда этого явно не требуется.
Без норм-дефиниций сложно представить себе регулирование многих отношений, в связи с чем представляется спорной точка зрения А.А. Ушакова, полагавшего, что определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством нормативного толкования, только усложняют и загромождают законодательство.
В настоящее время отсутствует законодательное определение государственного (муниципального) заказа, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действующего законодательства.
Несмотря на это, термин "государственный заказ" достаточно часто встречается как в нормативных актах советского периода, так и в документах, принятых совсем недавно.
В Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" (утратил силу) – первом законе РФ о государственных закупках – отсутствовало определение государственного (муниципального) заказа.
Не было также (и нет по настоящее время) определения государственного (муниципального) заказа в законах о закупках, принятых несколько позже: Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".