Результатом указанной работы стали два основных документа: концепция проекта федерального закона "О федеральной контрактной системе", представленная Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), и концепция проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа", представленная Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).
Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во мнении о необходимости построения единой федеральной контрактной системы (ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не только процесса размещения государственных и муниципальных заказов (чему в настоящее время посвящен Закон № 94-ФЗ), но также и этапов их формирования (планирования) и исполнения (включая контроль за исполнением заказов).
Одним из ключевых вопросов, по которому указанные органы пока не пришли к единому мнению, остается вопрос о судьбе Закона № 94-ФЗ. Согласно концепции, представленной Минэкономразвития России, Закон № 94-ФЗ следует признать утратившим силу (а значит и поставить под угрозу упразднения строившуюся годами систему размещения заказов). ФАС России, напротив, считает необходимым доработку текста Закона № 94-ФЗ и включение этого закона в нормативную базу ФКС.
Каждая из указанных точек зрения имеет сторонников и противников. Аргументы сторон, а также множество вопросов, связанных как с существующей системой формирования и реализации публичных заказов, так и с построением ФКС, требуют детального анализа с точки зрения права.
Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в Закон № 94-ФЗ и иные нормативные акты, а также принятие новых законов в указанной сфере (например, Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"). Намеченное совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и в целом планируемое реформирование гражданского законодательства Российской Федерации.
Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником хозяйственных отношений. Более того, государство (публично-правовые образования) в развитых правопорядках, да и в отечественном дореволюционном праве всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. В период мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только повышаться.
Каким путем будет развиваться законодательство России в сфере формирования и реализации государственных и муниципальных заказов, станет известно в конце 2011 г. – начале 2012 г. Очевидно, что Россия стоит на пороге очередной реформы системы публичных закупок. И от качества этой реформы во многом зависит реализация намеченного пути модернизации экономики нашей страны.
В настоящей работе не ставится задача исследования всех правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов. Это невозможно априори в связи с большим объемом нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых отношений. Вместе с этим представляется необходимым рассмотреть наиболее важные и актуальные вопросы, отраженные в плане исследования, для выработки приемлемых решений в процессе построения федеральной контрактной системы России.
Глава I
Понятие и сущность государственного (муниципального) заказа. Законодательство, опосредующее отношения по формированию и реализации государственного (муниципального) заказа
§1.1. Понятие государственного (муниципального) заказа в российском законодательстве и научной литературе
Государственный (муниципальный) заказ – экономический институт
Общая тенденция "экономизации" российского права, о которой писал А.Г. Быков, предполагает "включение экономических категорий и понятий в содержание правовых норм и оперирование ими".
Не стала исключением и экономическая категория "государственный (муниципальный) заказ", которая была включена в российское законодательство и получила, наряду с имеющимся экономическим, также и юридическое значение.
Как отмечает Л.М. Давлетшина, данная категория в различных странах именуется по-разному – государственный заказ, государственный рынок, контрактная система во Франции или Федеральная контрактная система (ФКС) в США. Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин "государственный заказ".
Государственный заказ, как указывает А.П. Алехин, применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образования и т. д.. Так, например, под государственным заказом на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих совсем недавно понималось соответствующее задание, установленное Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.
Категория государственный заказ применяется также в сфере культуры и СМИ как инструмент идеологического воспитания граждан.
Однако применение государственного (муниципального) заказа "не при регулировании экономики" не означает утрату этим институтом своей экономической природы. Другими словами, государственный (муниципальный) заказ на переподготовку специалистов – это тоже экономический инструмент, используемый, правда, не в экономике (в узком смысле слова), а в другой сфере – образовании. В связи с этим обозначение государственного заказа в качестве правового института, по нашему мнению, является ошибочным.