Европарламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль прежде всего за Комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия – важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь из-за сложной процедуры (ст. 234 Договора о функционировании ЕС). В частности, для принятия вотума недоверия необходимо /3 поданных голосов, представляющих одновременно абсолютное большинство от общего состава депутатов Европарламента.
Важными контрольными прерогативами Европарламента являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету ЕС, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений входе применения права ЕС.
В контексте взаимоотношений Европарламента с Комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности входит в ряд основных функций Европарламента (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом.
г) Консультативная функция – старейшая из функций Европарламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не обязательных резолюций).
С начала 50-х гг. и до начала 70-х гг. XX в. консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне.
Лиссабонский договор сохраняет за Европейским парламентом консультативные полномочия в отношении следующих вопросов:
• принятия законодательных актов ЕС в рамках консультативной процедуры (см. выше);
• принятия иных правовых актов ЕС в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультаций с Европейским парламентом, которые носят рекомендательный характер (например, регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета ЕС о создании совместных предприятий (ст. 109 и 188 Договора о функционировании ЕС));
• формирования некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами ЕС после консультации с Европарламентом (например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты);
• большинства мероприятий в сфере внешней политики ЕС, в том числе заключения соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).
2.2.3 Принятие решений
По общему правилу, Европарламент принимает решения на пленарных сессиях большинством поданных голосов. Отдельные вопросы могут требовать наличия иного соотношения голосов для принятия решений (например, абсолютное большинство членов Европарламента требуется в случаях, указанных в п. b-с п. 7 ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Заседание Европарламента считается правомочным, если на нем присутствуют не менее /3 избранных членов Европарламента.
2.3 Европейский совет
2.3.1 Значение, состав и порядок формирования
Европейский совет – высший политический орган ЕС, которому в соответствии со ст. 15 Договора о ЕС поручено определять общие политические ориентиры и приоритеты ЕС.
Создание Европейского совета было обусловлено необходимостью разрешения некоторых особо важных вопросов на высшем государственном уровне. В основе создания Европейского совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств ЕС, направленных на снижение роли государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 г., в 1974 г. на саммите в Париже данная практика регулярных встреч в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) была закреплена документально по предложению В. Жискар д'Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции. С принятием Единого европейского акта 1986 г Европейский совет становится органом ЕС. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и Совета Европы. Европейский совет и Совет ЕС – институты ЕС, Совет Европы – самостоятельная международная политическая организация, целью которой является построение единой Европы, основывающееся на принципах свободы, демократии, защиты прав человека и верховенства закона. Европейский совет возник в середине 1970-х гг. в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов; Совет ЕС функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е гг. и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Европейский совет состоит из глав государств или глав правительств участников ЕС, Председателя Европейского совета и Председателя Комиссии. Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств – членов ЕС являются сегодня парламентскими республиками или монархиями. Как следствие, они представлены в Европейском совете главами своих правительств (премьер-министрами и т. п.). В работе Европейского совета участвует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. В тех случаях, когда это обусловлено повесткой дня заседания Европейского совета, каждого члена Европейского совета может сопровождать министр, а Председателя Комиссии – один из членов Комиссии.
После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет входит в состав институтов ЕС. Как отмечают исследователи, эволюция статуса Европейского совета обусловлена необходимостью сфокусировать власть на высшем уровне для планирования общей стратегии развития ЕС и свершения ответных действий ЕС на мировые угрозы.
Рис. 5. Состав Европейского совета
Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, – новая должность, введенная Лиссабонским договором.
Председатель избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является самостоятельным членом Европейского совета наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Комиссии. В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т. е. максимум пять лет. Согласно ст. 15 Договора о ЕС Председатель Европейского совета не может осуществлять национальный мандат, т. е. не может занимать должности в аппарате управления отдельных государств.
Учредительные документы ЕС наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором полномочий, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института (п. 6 ст. 15 Договора о ЕС). В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин "chairman", который не имеетаналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента ("president"). В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же термин "президент". Исключением является болгарская редакция, где термин "председатель" равнозначен термину "президент".
В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с президентом ЕС, а Председателя Комиссии отождествляют с премьер-министром ЕС. Следует иметь в виду, что речь идет не более чем об аналогиях. Должности "президент" или "премьер-министр" ЕС не существуют и вводить их не планируется.
Хотя Европейский совет в силу положений Лиссабонского договора является отдельным институтом ЕС, у него нет своей администрации. Административная поддержка европейского Совета и его Председателя осуществляется Секретариатом Совета ЕС. Вместе с тем при Председателе действует кабинет советников, который формируется в своем большинстве из бывших дипломатов и опытных политиков и помогает председателю ЕС в подготовке и созыве заседаний Европейского совета (формировании повестки дня).