Рис. 4. Организационная структура Европарламента
Европарламент осуществляет свои полномочия в рамках пленарных сессий, в работе которых принимают участие депутаты Европарламента, включая председателя Европарламента. Депутаты Европарламента могут объединяться в политические группы либо осуществлять свои полномочия в качестве независимых депутатов. Для образования политической группы в ее состав должно входить не менее 25 парламентариев, представляющих не менее /4 государств – членов ЕС. В Европарламенте созыва 2014/2019 представлены 7 политических групп, а также 52 независимых депутата. В своих родных государствах парламентарии являются членами различных партий, которые объединились в политические группы на общеевропейской политической арене.
В рамках Европарламента учреждается должность Председателя. Председатель Европарламента избирается парламентариями сроком на 2,5 года и может переизбираться до истечения срока полномочий Европарламента. В работе пленарной сессии Европарламента его председатель принимает участие как спикер, без права голоса, т. е. ведет заседания и скрепляет своей подписью правовые акты, принимаемые Европарламентом. На время отсутствия Председателя указанные функции по ведению заседаний осуществляются одним из его 14 заместителей. Наряду с указанными функциями Председатель Европарламента представляет Европарламент в отношениях с другими институтами ЕС и на международной (внешнеполитической) арене. В каждой политической группе действует председатель (либо два сопредседателя), бюро и секретариат.
Председатель Европарламента, его заместители, а также 6 квесторов образуют бюро Европарламента, которое отвечает за организацию работы парламентариев и Европарламента (принимает соответствующие финансовые, организационные и административные решения и следит за их выполнением).
Формирование повестки дня пленарных сессий Европарламента осуществляется Конференцией Председателя и комитетами Европарламента.
Конференция Председателя формируется из Председателя Европарламента и председателей политических групп. Конференция Председателя определяет круг вопросов для рассмотрения на заседаниях Европарламента, а также состав комитетов, которые готовят и представляют для рассмотрения заключения по вопросам, включенным в повестку дня пленарных сессий.
В Европарламенте созыва 2014/2019 действует 20 постоянных комитетов и 2 подкомитета. Комитеты учреждаются по различным вопросам, рассматриваемым Европарламентом (бюджетный контроль; экономические и монетарные вопросы; занятость, социальные отношения, окружающая среда, здоровье, продовольственная безопасность; промышленность, исследования и энергетика, др). В состав каждого комитета входит от 28 до 86 парламентариев, состав комитета учитывает политическую раскладку сил в Европарламенте. В рамках каждого комитета действуют его глава, бюро и секретариат. Комитеты готовят и представляют предложения по изменению законодательства ЕС, позиции (заключения, отчеты) по вопросам повестки дня пленарных сессий, рассматривают предложения Комиссии и Совета ЕС и готовят свои заключения по ним для представления Европарламенту на пленарных сессиях. Комитеты могут учреждать подкомитеты и временные комитеты по специфическим вопросам. Главы комитетов координируют их работу с целью выработки согласованной позиции в рамках Конференции глав комитетов.
Делегации Европарламента формируются в составе от 12 до 70 парламентариев для поддержания отношений и обмена информацией с парламентами государств, не входящих в состав ЕС.
2.2.2 Функции
В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора в механизме управления ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС):
– совместно с Советом ЕС – законодательную и бюджетную функции;
– самостоятельно – функции политического контроля и консультативную.
а) Законодательная функция состоит в участии Европарламента в издании законодательных актов ЕС в форме регламентов, директив, а также решений. Формы такого участия различаются в зависимости от того, в рамках какой законодательной процедуры принимается решение.
В рамках обычной законодательной процедуры (параграф 1 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент принимает решения совместно с Советом ЕС по предложению Комиссии. Указанная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).
В рамках специальной законодательной процедуры (параграф 2 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент участвует в принятии нормативных актов следующим образом:
– путем проведения парламентских чтений при принятии законодательных актов единолично Советом ЕС после консультаций с Европарламентом (мнение Европарламента имеет лишь консультативный характер, а поправки и возражения Европарламента могут сыграть роль отлагательного вето, т. е. послужить причиной отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в "разумный срок", достигающий на практике нескольких месяцев);
– путем принятия нормативных актов единолично после их одобрения Советом ЕС;
– путем одобрения нормативных актов, принимаемых единолично Советом ЕС, после одобрения Европарламентом.
В отличие от национальных парламентов функция законодательной инициативы Европарламента ограничена. Европарламент не может напрямую вносить свои собственные законопроекты для обсуждения и принятия по ним решений. В соответствии со ст. 225 Договора о функционировании ЕС Европарламент может только запрашивать у Комиссии предложения по вопросам, которые, по мнению Европарламента, требуют подготовки акта ЕС. Если Комиссия не представляет предложений, то она обязана сообщить Европарламенту о причинах такого шага. Другими словами, Европарламент может "требовать от Комиссии проявления законодательной инициативы". Право законодательной инициативы предоставляется Европарламенту только в случае разработки законопроекта о всеобщих прямых выборах в Европарламент в соответствии со ст. 223 Договора о функционировании ЕС.
б) Бюджетная функция – принятие бюджета ЕС и контроль над его исполнением.
С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) разработка и принятие бюджета должны производиться в рамках особой "бюджетной процедуры" (ст. 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европарламентом и Советом ЕС (такой порядок был установлен еще в 1970-е гг.).
Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом ЕС после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности специальной законодательной процедуры). Срок действия финансового плана – не менее пяти лет (ст. 312 Договора о функционировании ЕС).
Полномочия Европарламента в области контроля за исполнением бюджета заключаются в том, что именно Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает исполнение бюджета Комиссией. Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.
Лиссабонский договор 2007 г. не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета ЕС. Хотя ЕС еще с начала 1970-х гг. перешел на финансирование из собственных ресурсов, категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета ЕС (решение о системе собственных ресурсов). Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке ограничивается консультациями (второй абзац ст. 311 Договора о функционировании ЕС).
в) Функция политического контроля – одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы.