Постепенно под жестким контролем оказались все заграничные поездки независимо от их цели. С апреля 1919 г. право выдачи заграничных паспортов принадлежало только НКИД. В июне 1922 г. были введены новые правила, ужесточавшие порядок получения разрешения на выезд. В частности, требовалось получить удостоверение ГПУ об отсутствии препятствий для выезда, а для получения подобного удостоверения необходимо было представить, помимо различных справок и свидетельств, поручения двух граждан РСФСР. Другими словами, речь шла о введении своеобразной "круговой поруки". Примерно то же самое предлагал в мае 1921 г. нарком просвещения А.В. Луначарский: "Установить для всех, желающих выехать за границу артистов очередь при Главном художественном комитете, отпускать их по 3 или 5, с заявлением, что вновь отпускаться будут только лица после возвращения ранее уехавших. Таким образом мы установим естественную круговую поруку. Отправлять будем только по ходатайству артистов, может быть через профессиональный союз или через госкоммуны, так что они сами будут виноваты, если из первой пятерки кто-либо останется за границей, и таким образом они автоматически закупорят для себя отъезд".
В соответствии с решением, принятым в 1928 г., членам ВКП(б) для частной поездки за границу требовалось получить последовательно разрешение партийной ячейки, затем уездного или районного комитета, губернского комитета и в качестве окончательной инстанции - одного из 9 крупнейших обкомов, ЦК компартии союзной республики или ЦК ВКП(б).
Всего в 1925–1927 гг., например, из СССР выехало немногим более 140 тыс. человек, а въехало около 130 тыс. (примерно 10 тыс., по-видимому, эмигрировали). Однако в эти 130 тыс. входят все поездки, как частные, так и "по казенной надобности".
Можно утверждать, что в результате целого комплекса ограничительных мер частные поездки за границу постепенно становятся исключительно редким явлением. Так, в апреле 1934 г. советский полпред в Швеции А.М. Коллонтай обратилась к заместителю наркома иностранных дел Б.С. Стомонякову по поводу ограничений, наложенных шведами на въезд советских граждан (речь шла о специальном дискриминирующем штампе в заграничных паспортах): "Сначала нам удалось довольно быстро заставить МИД сделать исключение из изданного им общего правила… для тех союзных граждан, которые едут по поручению каких бы то ни было наших учреждений и органов. Позже НКИД счел необходимым поставить перед нами задачу освободить от данного штампа и остальных советских граждан, т. е. едущих в Швецию по исключительно личным делам, без каких бы то ни было поручений и командировок. Число таких лиц, естественно, можно считать единицами (мы тут по крайней мере таких случаев просто не знаем)" [курсив мой - авт.].
Таким образом лишь небольшая часть "политически благонадежных" советских граждан могла выезжать за рубеж, причем как правило речь шла о служебных командировках. Необходимо, однако, избегать преувеличений. И.В. Павлова, например, утверждает, что "число желающих временно выезжать за границу, в том числе и в командировки, чрезвычайно сократилось, а в конце 1920-х гг. исчезла сама мысль о возможности таких поездок" [курсив мой - авт.]. Очевидно, что при наличии хотя бы некоторого числа "таких поездок" (что несомненно, и чему можно привести множество примеров), не могла исчезнуть и мысль о них.
Тем не менее контроль даже и за служебными командировками постоянно ужесточался. В 1920-е гг. нередки были случаи, когда командированные или сотрудники советских учреждений за границей совершали должностные преступления, растрачивали казенные деньги, наконец, отказывались возвращаться в СССР (только по линии Наркомата торговли в 1920-е гг. насчитывалось более 100 "невозвращенцев"). С точки зрения советской партийной номенклатуры, специфика "заграничной" жизни, изобилующей соблазнами, сама толкала на преступления. Вот как красочно формулировала свои выводы в 1928 г. комиссия Замоскворецкого РК ВКП(б), обследовавшая партийную ячейку Наркомата торговли (стилистика и орфография документа сохранены): "Условия жизни командированных за границу предрасполагают к загниванию работника. У партийца за отсутствием партнагрузок - много свободного времени. Серьезные занятия (изучение местной культуры, театры, собрания, общения с рабочими) чаще всего недоступны и по незнанию языка, и по политическим соображениям. Хороший оклад и наличие свободных денег в кармане толкает его в кафе, в кабаре, в магазины, втягивает в мещанский образ жизни (хождение в гости к русским товарищам, игра в карты, частые выпивки). Во внерабочее время лишь небольшая часть втягивается в работу учреждения, в общественную жизнь и партработу. Изучением языка, самообразованием точно так же занимаются лишь отдельные единицы. Сравнительно большое количество белоэмигрантов западноевропейских столиц всемерно стараются проникнуть в соваппарат. Очень легко устанавливают знакомства с работающими в советских органах и затем использовывает сотрудника в своих интересах, содействуя созданию условий, в которых успешно произростают факты измен не только беспартийных, но и членов партии; факты перебежничества командируемых, злоупотреблений, что имело место во всех странах".
Постепенно выстраивалась централизованная и очень жесткая система отбора сотрудников для работы за границей. В начале 1930-х гг. существовала специальная комиссия ОГПУ, в которую входили также представители ЦК и учреждения, которое командировало сотрудника, причем решающее слово принадлежало ОГПУ. Затем была сформирована "комиссия по выездам" из представителей Орграспредотдела ЦК, ЦКК и ОГПУ. В мае 1934 г. она была ликвидирована постановлением Политбюро и образована комиссия ЦК ВКП(б) под руководством секретаря ЦК А.А. Жданова. В нее вошли заместитель председателя Совнаркома В.И. Межлаук, заместитель председателя Комиссии партийного контроля Н.И. Ежов, заведующий Особым сектором ЦК А.Н. Поскребышев, заместитель председателя ОГПУ Я.С. Агранов. В декабре 1934 г. в связи с отбытием Жданова в Ленинград председателем комиссии был назначен Ежов. В апреле 1937 г. был утвержден новый состав комиссии - секретарь ЦК А.А. Андреев, А.С. Агранов, А.Н. Поскребышев.
Всем наркоматам, центральным и местным организациям запрещалось отправлять за границу представителей, группы или делегации без санкции комиссии, причем та должна была "решать вопрос о командировках за границу не только с точки зрения политической благонадежности, но и с точки зрения деловой целесообразности".
Порядок работы комиссии, установленный в 1937 г. - сначала рассмотрение вопроса о данной командировке на основе личного доклада соответствующего наркома и заключения НКВД, затем утверждение решения комиссии на Политбюро. Все командированные были "обязаны являться в Комиссию по выездам для получения инструкции, как себя держать с иностранцами за границей".
Состав различных (дипломатических, научных, общественных и т. д.) делегаций, вплоть до технических работников, персонально утверждался Политбюро.
Сохранились многочисленные обращения крупнейших деятелей советской науки с просьбой разрешить им заграничную командировку. Как правило, все зависело отличного статуса ученого и от отношения к нему на данный момент влиятельных членов Политбюро. "Право выезда за границу, неразрывно связанное с правом полного научного общения в мировой научной среде, является для меня элементарной необходимостью [подчеркнуто в документе - авт.] Я могу жить в стране, где этого права нет, только при условии фактического его для меня осуществления, как это было до сих пор [курсив мой - авт.], - писал академик Вернадский непременному секретарю АН СССР В.П. Волгину в июне 1930 г. В течение ряда лет "невыездным" был академик Е.В. Тарле. В январе 1935 г. он обратился к В.М. Молотову с письмом, в котором сообщал, что приглашен для чтения лекций в Сорбонну. Однако нарком просвещения А.С. Бубнов счел "нецелесообразным разрешать поездку проф. Тарле… это человек скользкий и политически притаившийся, хотя на словах он чуть ли не марксист". В результате Тарле решением Политбюро было отказано.
Но и возвратившись из служебной командировки советские граждане вряд ли могли широко делиться своими впечатлениями; по крайней мере, разведчикам, вернувшимся из-за рубежа, категорически запрещалось сравнивать советскую и западную действительность.
Конечно, зачастую подобная практика приводила к обратным результатам: люди, побывавшие за границей, не могли удержаться, чтобы не рассказать об увиденном. Конечно, их рассказы, порой преувеличенные, воспринимались по-разному. "Вот результат нашей дурацкой пропаганды. Твердим, что в капиталистических странах все плохо. Советские люди представляют себе, что в Америке все голодные, раздетые, живут в трущобах, и, приехав сюда, теряют всякое чувство пропорции", - комментировал подобные рассказы современник.
Любопытно, что подобного, т. е. прямо противоположного желаемому, результата иногда достигала и западная пропаганда, неадекватно освещавшая ситуацию в СССР. Немецкий журналист писал в 1925 г.: "Когда иностранец приезжает в Россию и вместо ужасающих картин, рисуемых этой пропагандой, находит нормальную жизнь, то он бывает так удивлен, что закрывает зачастую глаза на все отрицательные стороны русской жизни".