Кардинальное значение для формирования общей линии экономической политики правительства К. Менема имело одобрение Национальным конгрессом 28 марта 1991 г. закона 23.938, который вступил в силу 1 апреля того же года, вошел в историю как закон "О конвертируемости" ("конвертибилидад") и коренным образом менял валютно-финансовую ситуацию в стране. Вот его основные положения.
1. Центральный банк был обязан в неограниченном количестве продавать иностранную валюту из расчета 10 тыс. аустралей за 1 доллар США. Несколько позднее (с 1 января 1992 г.) вводилась новая аргентинская денежная единица с традиционным названием – песо и устанавливался ее паритет с американским долларом (1:1).
2. Центробанк обязывался постоянно располагать золотовалютными резервами в объеме не меньше 110 % имевшейся в обороте денежной массы (агрегат Ml). Комментируя такую политику, американские экономисты П. Кругман и М. Обстфельд писали: "Фиксируя валютный курс, центральный банк отказывается от своей способности влиять на экономику посредством денежно-кредитной политики"170.
Кроме того, запрещалась индексация контрактов, номинированных в аустралях, благодаря чему блокировался "переброс" инфляции в будущее, и прерывалась инфляционная инерция, с которой страна жила несколько последних десятилетий. С целью укрепить фактически вводимый в стране бимонетарный режим (равноправное хождение двух денежных единиц: аргентинского песо и доллара США) разрешалось впредь заключать контракты в американских долларах.
Существенно менялась и суживалась макроэкономическая роль Центробанка, утратившего возможность финансировать государство путем практически бесконтрольной эмиссии денег (как правило, по требованию исполнительной власти, которая таким способом "заделывала" бреши в федеральном бюджете и одновременно "разгоняла" инфляцию). Это было важнейшее – и весьма трудное – политическое решение, достаточно быстро оздоровившее денежный рынок. В условиях системы "конвертибилидад" государство могло получить дополнительные средства только путем заимствований на внутреннем или внешнем финансовых рынках, выпуская соответствующие суверенные долговые инструменты (обязательства). Такое положение дел теоретически должно было вынудить федеральные и провинциальные власти укреплять финансовую дисциплину и повышать собираемость налогов – единственный источник денежных поступлений, не считая заимствований.
Введение режима "конвертибилидад" и по сей день остается остро дискуссионной темой, сталкивающей самые различные точки зрения и порождающей порой весьма парадоксальные, неожиданные оценки. Рассмотрим некоторые из них, чтобы получить более полную и сбалансированную картину происшедшего в Аргентине в 1990-е гг.
Начнем с мнения самого Д. Кавалло, неоднократно обращавшегося к анализу закона "О конвертируемости". В работе, подготовленной для авторитетного испанского Королевского института Элькано в 2002 г.171, бывший министр сформулировал ряд тезисов, представляющих немалый интерес. Прежде всего, он опроверг абсолютно устоявшееся мнение, что режим "конвертибилидад" предполагал "мертвую" привязку песо к доллару в соотношении 1:1. По утверждению Д. Кавалло, закон устанавливал "потолок" обменного курса, т. е. аргентинская валюта не могла быть дороже американской, но не определял нижнего уровня соотношения двух валют. Таким образом, согласно автору закона "О конвертируемости", введенный валютный режим юридически оставлял возможность для маневра – в случае необходимости понизить номинальную стоимость песо. На этом основании утверждалось, что не следует ставить знак равенства между режимом "конвертибилидад" и твердо фиксированным обменным курсом (pegged/fixed exchange rate). Далее, Д. Кавалло подчеркивал чрезвычайную популярность "конвертируемости", которая позволила аргентинским гражданам осуществлять любые денежные операции и накапливать личные сбережения в иностранной валюте, а на макроэкономическом уровне на определенный отрезок времени (почти 10 лет) обеспечила устойчивость и стабильность национальной финансовой системы. И последнее. Говоря о других макроэкономических эффектах "конвертируемости", экс-министр указал на следующее:
♦ в 1970–1990 гг. среднегодовой прирост ВВП составил 0,7 %, а в 1990–1998 гг. (т. е. в условиях "конвертибилидад") – 6,3 %;
♦ в 1970–1990 гг. количество занятых в народном хозяйстве возрастало в среднем на 0,9 % в год, в 1990–1998 гг. – на 1,4 %;
♦ в 1970–1990 гг. факторная производительность аргентинской экономики (рассчитанная как остаток по Солоу ) [25] снижалась в среднегодовом исчислении на 1,1 %, а в 1990–1998 гг. возрастала на 4,3 %172.
Отдельные положительные макроэкономические последствия реализации плана "конвертибилидад" отмечали и другие авторы, включая тех, кто в целом резко критиковал неолиберальную политику 1990-х гг. Так, Хулио Севарес (один из наиболее непримиримых критиков) подчеркнул, что "конвертируемость" радикально сократила инфляционные ожидания аргентинцев, в результате чего индекс потребительских цен упал со 171 % в 1991 г. до 25 % в 1992 г., 11 % в 1993 г. и 4 % в 1994 г. Население страны, большая часть которого родилась и выросла в условиях галопирующей инфляции, не могла припомнить другой период похожей финансовой стабильности. Благодаря этому, пишет автор, "сократилась эрозия доходов, заработная плата, особенно у самых низкооплачиваемых слоев населения, возросла, а бедность уменьшилась"173.
Признавая позитивные эффекты режима "конвертируемости", Рафаэль Оларра Хименес и Луис Гарсиа Мартинес в совместном исследовании отмечают и серьезный просчет "команды" Д. Кавалло, а именно сохранение у государства и его организаций и институтов возможности (ничем фактически не лимитированной) занимать ресурсы на внутренних и внешних финансовых рынках. Конечно, пишут авторы, сам по себе выпуск и размещение суверенных долговых инструментов – нормальная, общепринятая практика, часто совершенно необходимая для бесперебойного хозяйственного функционирования государства. Но в конкретных условиях Аргентины сохранялась и (как показало будущее) сыграла роковую роль возможность безудержного заимствования, не ограниченного какими-то эффективными легальными нормами174.
По мнению Даниэля Мучника, режим "конвертируемости" был своего рода калькой с "Кассы конверсии", регулировавшей валютнофинансовую систему Аргентины в начале XX в., а потому являлся "анахронизмом". Такого рода "фиксированный обменный курс, – продолжал исследователь, – характерен для небольшой горстки государств, тогда как большинство стран мира используют плавающий курс"175. Тем самым Д. Мучник как бы дезавуирует приведенное выше утверждение Д. Кавалло о том, что режим "конвертируемости" не являлся вариантом фиксированного обменного курса и оставлял аргентинскому песо возможность "плавать". Точку зрения Д. Мучника в целом разделяет Альдо Феррер. Он указывает, что Д. Кавалло провел денежную реформу, руководствуясь историческим опытом "Кассы конверсии" и установив фиксированный обменный курс песо. В результате количество денег в обращении стало напрямую зависеть от объема (притока – оттока) валютных резервов Центробанка. Возникшая система, продолжает А. Феррер, не просто являлась бимонетарной, но создавала условия для прогрессирующей долларизации аргентинской экономики, поскольку в скором времени 2/3 банковских депозитов, а также коммерческих контрактов и соглашений номинировалось в валюте США176.
Одним из немногих критиков "конвертируемости", напрямую дискутировавших с Д. Кавалло в период наибольшего влияния неолибералов, был Родольфо Терраньо. В частности, две их дискуссии прошли на телевидении в 1993 и 1995 гг. Р. Терраньо являлся сторонником модели, сфокусированной на развитие экспорт-ориентированных отраслей промышленности, и утверждал, что обменный курс 1:1 отнюдь "не оздоровил песо", а лишь "подключил его к аппарату искусственного дыхания". Поэтому, утверждал экономист, "конвертируемость" – это сугубо временная мера, которая должна быть со временем отменена. Но выход из режима "конвертируемости" следует осуществлять постепенно и организованно, и заниматься этим должен реально независимый Центральный банк (наподобие германского Бундесбанка)111. Такие идеи вызывали у аргентинских и зарубежных неолибералов неподдельный ужас. Они дружно утверждали, что отказ от "конвертируемости" будет "безрассудством", что такая мера неминуемо приведет к гиперинфляции, а американский экономист Рудигер Дорнбуш даже предлагал "личности, подобные Терраньо, поместить в зоопарк"178.
Все перечисленное дает представление о том большом влиянии, которое оказала политика "конвертируемости" на идейное состояние политических и академических кругов аргентинского общества. Но главным, разумеется, было ее сильнейшее макроэкономическое воздействие, и в первую очередь беспрецедентное открытие экономики, значительно превосходившее все предыдущие попытки либерализации, что особенно отчетливо проявилось в связи с развернувшимся процессом приватизации государственных предприятий и новой ролью ТНК.
Программа приватизации в рамках открытой экономики
Приватизация государственной собственности, проведенная правительством К. Менема – Д. Кавалло, стала одной из самых масштабных (на мировом уровне) передач госпредприятий в частные руки в 1990-е гг. Менее чем за пять лет аргентинское государство почти полностью "избавилось" от принадлежавших ему значительных активов, передав их – в собственность или в долговременную концессию – частным консорциумам, в которых в подавляющем большинстве случаев главную роль играл иностранный капитал. Местные предприниматели, как правило, участвовали в приватизационных сделках в качестве миноритарных партнеров зарубежных фирм и банков и зачастую продавали впоследствии свои доли мажоритарным акционерам (т. е. иностранным участникам).