Управление государственным кредитом предполагает решение ряда взаимосвязанных задач, таких как минимизация стоимости долга для заемщика, недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса, эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов, обеспечение своевременного возврата кредитов, максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.
Оперативное управление государственным кредитом осуществляется органами управления, финансовыми и кредитными институтами. Также в оперативном управлении государственным кредитом принимают участие Министерство финансов или Казначейство совместно с Центральным банком. Помимо этого, для управления федеральным долгом в рамках Министерства финансов РФ сформированы два департамента: Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом. Для эффективного управления государственным кредитом в РФ создана единая система учета и регистрации государственных заимствований, в рамках которой департаментами Минфина ведутся государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ.
4.6. Понятие и формы государственного долга. Внутренний и внешний долг РФ
В системе финансов государства с государственным кредитом непосредственно связана категория государственного долга. Под государственным долгом с экономической точки зрения принято понимать совокупность дефицитов государственного бюджета за определенный период времени. С юридической точки зрения государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств РФ перед юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Существование государственного долга вызвано дефицитом государственного бюджета и наличием свободных денежных средств у физических и юридических лиц.
Основными формами государственного долга могут выступать:
• кредитные соглашения и договоры РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями в пользу указанных кредиторов;
• государственные ценные бумаги, выпущенные от имени РФ;
• договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручительства по обеспечению обязательств третьими лицами;
• переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе федеральных законов;
• соглашения и договоры РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.
Классификация государственного долга может существенно увеличить эффективность управления им. В связи с этим государственный долг принято классифицировать по следующим признакам:
• по валютному критерию (внутренний и внешний);
• по целям (капитальный и текущий);
• по срокам (долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные долговые обязательства);
• по уровню управления (государственный долг РФ, государственный долг субъекта РФ и муниципальный государственный долг).
В системе государственного долга широко распространенной группировкой государственных обязательств является их деление на внутренние и внешние обязательства. Государственный внутренний долг является результатом мероприятий Правительства РФ по покрытию бюджетного дефицита. Согласно бюджетному законодательству размеры и структура государственного внутреннего долга приводятся в Программе государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Данная Программа входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.
Законом о бюджете устанавливаются предельные объемы внутреннего долга. Однако предельный объем может быть увеличен Правительством РФ, если это будет способствовать снижению расходов по обслуживанию государственного долга. В Законе о бюджете также устанавливается предельный объем заемных средств, направляемых РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. Законом устанавливаются предельные расходы на обслуживание внутреннего долга. Так, предельный размер расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга не должен превышать 15 % объема расходов бюджета соответствующего уровня. В том случае, если расходы больше 15 %, могут быть применены следующие санкции: ревизия бюджета субъекта РФ, передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ или местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта РФ.
Для эффективного контроля за государственным внутренним долгом в Российской Федерации организована система учета и регистрации государственного долга, согласно которой субъекты РФ и муниципальные образования обязаны регистрировать свои долговые обязательства в Министерстве финансов РФ, ведущем Государственную долговую книгу РФ.
Согласно принятой классификации внутренние долговые обязательства можно разбить на две группы: рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ, ОГСЗ и др.), и нерыночные, выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности бюджета (векселя Министерства финансов РФ, задолженность перед ЦБ РФ и др.).
Государственный внешний долг является следствием последовательной внешнеэкономической политики. Размер и структура внешнего долга РФ фиксируются в Программе внешних заимствований РФ. Данная Программа входит в состав документов, представляемых одновременно с проектом бюджета на следующий финансовый год. Она содержит перечень внешних заимствований на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата и объема заимствований. В программе отражаются все займы и гарантии, величина которых превышает 10 млн долларов на весь срок займа.
Организационный механизм утверждения и согласования данной Программы предполагает взаимодействие ряда участников. Она утверждается Федеральным Собранием РФ. Однако Правительство РФ может осуществлять внешние займы, не включенные в Программу, если это приводит к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга. Внешний государственный долг РФ в настоящее время включает долговые обязательства по следующим группам.
Первая группа – долговые обязательства перед коммерческими банками западных стран, которые предоставляют свои средства взаймы под гарантии правительств или при условии страхования кредитов в государственных структурах. Данная группа долговых обязательств является самой крупной в структуре внешнего долга РФ. Долговые обязательства данной группы регулирует Парижский клуб, состоящий из официальных представителей основных стран-кредиторов.
Вторая группа – долговые обязательства, предоставляемые коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Функции регулирования в данном случае выполняет Лондонский клуб, который объединяет банкиров-кредиторов на неофициальной основе.
Третья группа – долговые обязательства перед различными коммерческими структурами по фирменным кредитам, связанным с поставкой: товаров и оплатой услуг.
Четвертая группа объединяет долговые обязательства перед международными валютно-финансовыми организациями.
4.7. Управление государственным долгом
Разнонаправленность основных составляющих государственного долга делает необходимым рассмотрение его в качестве объекта управления. Целенаправленное управление государственным долгом позволяет проводить целенаправленную политику системного повышения эффективности долговых обязательств государства.
Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий выпуска новых государственных ценных бумаг. Управление государственным долгом может осуществляться в нескольких формах, применимых как к внутреннему, так и ко внешнему долгу: изменение доходности займов (примером может служить изменение доходности ГКО), увеличение календарных срока действия и изменение других условий выпуска займа (например, объединение нескольких займов в один, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения займа, аннулирование государственного долга, реструктуризация задолженности).
Управление внешним долгом имеет специфические особенности, выражающиеся в том, что чрезмерный рост внешнего долга угрожает национальной безопасности государства, что означает фактическое его банкротство. Управление внешним долгом осуществляется на стадии использования и погашения. Так, на этапе использования внешнего долга используются: финансовое размещение, бюджетное использование и смешанное бюджетно-финансовое размещение. В свою очередь, управление погашением внешнего долга предполагает применение различных источников его погашения: бюджетных средств, золотовалютных резервов, новых заимствований и конвертации задолженности в акции предприятий.
Проблема управления государственным внешним долгом является особенно актуальной. В связи с этим основными задачами в данной сфере являются оптимизация структуры долга, использование проектов, финансируемых за счет связанных кредитов, конверсия внешнего долга, управление внешними финансовыми активами.