1. В части 1 комментируемой статьи установлено, что законодательство РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции РФ. Данное положение не только воспроизводит один из таких элементов основ конституционного строя, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, как верховенство Конституции РФ на всей территории России. В этом положении подчеркивается комплексный характер законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности самостоятельной отрасли законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей, таких как гражданское законодательство, земельное законодательство, законодательство о градостроительной деятельности, законодательство о безопасности дорожного движения, законодательство о концессионных соглашениях и т. д.
Определяя структуру законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, часть 1 комментируемой статьи выделяет два уровня (следует отметить, что при этом понятие «законодательство» используется в строгом его понимании, т. е. как совокупность только законодательных актов, в отличие от его широкого понимания, охватывающего не только непосредственно законодательные акты, но и иные нормативные правовые акты):
акты федерального законодателя непосредственно комментируемый Закон, а также другие федеральные законы;
акты законодателей субъектов РФ законы субъектов РФ, которые принимаются в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами.
Такая структура законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основана на соответствующих конституционных нормах о разграничении предметов ведения России и ее субъектов, а также об издании нормативных правовых актов по предметам ведения России и совместным предметам ведения России и ее субъектов (см. также коммен. к ст. 11 Закона):
согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения (данное полномочие детализировано в положениях ст. 11 комментируемого Закона, см. коммент. к указанной статье), в соответствии же со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти;
согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России, а по предметам совместного ведения России и ее субъектов в соответствии с ч. 2 указанной статьи издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. О принятии законов субъектов РФ в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности см. ниже.
В части 1 ст. 62 комментируемого Закона в качестве переходного положения закреплено, что со дня вступления в силу данного Закона и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону. Тем самым определено центральное, системообразующее место комментируемого Закона в структуре законодательства об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности (см. коммент. к указанной статье).
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона (т. е. отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в т. ч. на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в России, см. коммент. к ст. 1 Закона), могут регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Такие акты исходя из нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.
В силу прямого указания в ч. 2 комментируемой статьи Президент РФ и Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты по предмету регулирования комментируемого Закона только в случаях и в пределах, непосредственно предусмотренных федеральными актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Соответственно, Президент РФ и Правительство РФ ограничены в своей правотворческой деятельности в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности нормами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, предписывающими или разрешающими издание ими нормативных правовых актов.
Наряду с прочим рассматриваемое положение ч. 2 комментируемой статьи означает, что эти акты не могут противоречить федеральным актам законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. В случае противоречия между указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и федеральным актом такого законодательства подлежит применению данный акт законодательства.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Комментируемый Закон норм, прямо предусматривающих издание Президентом РФ указов по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, не содержит.
Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.
Как установлено статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. 3-ФКЗ)[48], акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Издание Правительством РФ постановлений по вопросам, связанным с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, прямо предусматривает целый ряд норм комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 11 Закона).
3. Как говорилось выше, согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.