Всего за 0.01 руб. Купить полную версию
Но у ЦБ РФ есть конфликты интересов и «похлеще». Ведь, как мы помним, финсектор России огосударствлен. Вплоть до весны прошлого года Банк России в силу сложившейся традиции напрямую контролировал крупнейшую российскую кредитную организацию – Сбербанк, но продажа контрольного пакета акций Правительству125 не снимает той проблемы, которая наблюдается, например, в отношении ВТБ, также принадлежащей Правительству РФ. Это – проблема контроля государства самим за собой. И хотя существуют вполне адекватные аналогичные примеры финансового контроля, такие как институциональный, осуществляемый Счетной палатой России, в данном случае речь идет о многолетних отношениях несменяемых чиновников и CEO, которые по определению не могут не вызывать конфликта интересов. Последние годы Центробанк активно занимается санацией, и его прежняя доля в Сбербанке выглядит, откровенно говоря, смешно на фоне приобретенных в результате «спасения» крупных кредитных организаций типа «Открытия» акций таких компаний (99,9%)126. Наконец, в силу того, что Банк построен по «классической» модели, ему необходимо проводить валютные интервенции и иные операции на открытом рынке, фактически становясь «оптовым» продавцом или покупателем для «розничных» финансовых организаций, которых затем он должен еще и с невозмутимым лицом проконтролировать. Налицо проблема контроля контрагента над контрагентом, притом, что они должны быть принципиально равны.
С другой стороны, Банк России имеет авторитет и признание127 как серьезный госорган, которому еще до реформы 2013 года на протяжении десятков лет были предоставлены серьезные полномочия и автономия, обеспечиваемая парламентским мандатом. На этом фоне ФСФР всегда выглядела блекло, за 9 лет существования и нескончаемых реформ она по определению не могла упрочить свое положение так, как это сделал «банк банков», существовавший к тому моменту 23 года. Особенно это проявилось во время мирового финансового кризиса, что, впрочем, было общемировой тенденцией – ЦБ «спасали» банки, зарабатывая политические очки, в то время как недомегарегуляторы играли роль «рабочих лошадок», но никаких дивидендов с этого не получали128.
ЦБ эффективен как мегарегулятор129. За последние 8 лет, начиная с «Мастер-банка» и заканчивая «банком, у которого отозвали лицензию в этом месяце» (а такой почти всегда есть), суровый российский интегрированный надзор не делал таких осечек, как позволил себе BaFin с Wirecard. Была окончательно закреплена действительно сильная система банковского надзора, сопоставимого с «цифровизацией» в ФНС, а надзор за иными сегментами финсектора доведен до такого состояния, что вы, приходя в любую легальную финансовую компанию, можете быть уверены в том, что она относительно стабильна. Регулирование банков, микрофинансовых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, платежных операторов разнообразно, но нет такого, чтобы где-то надзор был чрезмерно слабым, а где-то – чрезмерно сильным. Несмотря на разгромную критику 17%-ой ключевой ставки 2014 года, Банк России не изменил своей позиции, на следующий же день после «черного вторника» разработал пакет мер поддержки финсектора130, смог увязать политику его санации с уходом с рынка потерпевших крах из-за валютного кризиса игроков. В 2020 году ЦБ пошел по похожему пути: он дал финрынкам ровно столько, сколько посчитал нужным131, зато вовремя – еще 20 марта, в условиях неопределенности вокруг пандемии. Впоследствии, когда окончательно стал ясен масштаб эпидемии в России, Банк пошел на весьма радикальный шаг в виде введения запрета на применение к финорганизациям мер воздействия за широкий спектр правонарушений132, а дальше действовал точечно, добавляя небольшие «бонусы» и постепенно отменяя старые. Уже в августе многие льготы были отменены, и вторая волна ковида внесла лишь небольшие коррективы. Определенная часть послаблений была продлена до апреля 2021-ого, после чего действовать до лета остались лишь те из них, что касались кредитов, выданных гражданам и субъектам малого и среднего предпринимательства.
Таким образом, есть что сказать и в поддержку, и в пику ЦБ РФ как мегарегулятору финансового рынка. Эта ситуация не нова, вообще в нашей доктрине можно выделить 2 мнения касательно мегарегулирования: одни авторы с сомнением смотрят на перегруженный конфликтами интересов Банк России и предлагают пойти по пути формирования независимого агентства-регулятора, отозвав у Центробанка полномочия вплоть до банковского надзора и оставив ему только денежно-кредитную политику и «помощь» новому агентству при необходимости133 (по сути речь идет о преобразовании нашего Банка по модели Бундесбанка), другие не видят ему серьезной альтернативы и предлагают не экспериментировать134. Как уже отмечалось, теоретически, применительно к «средней стране», правы первые. Но не для того мы выявляли национальную специфику РФ, чтобы сейчас о ней забыть. Доминирование банков во всем финсекторе и высокая степень концентрации бизнеса (преобладание крупного) делают отдельное от ЦБ ведомство не сказать, что бессмысленным, но изначально слабым. Ему нужно будет добиться авторитета и сделать это, как ни крути, придется за счет Банка России. Ему нужно будет иметь дело со все теми же банками с госучастием, так что этот конфликт интересов никуда не денется. Ему нужно будет завоевывать независимость от Правительства, но без конституционных гарантий и исторически устоявшейся концепции автономии центробанков. Наконец, ему нужны будут специалисты по банкингу и мы рискуем вовсе лишиться вменяемого ЦБ. В итоге, мы, может, решим проблему с разделением надзорной и монетарной функций, но это будет Пиррова победа. Банк России как мегарегулятор максимально хорошо вписывается в нашу сегодняшную специфику. В этом его сила, так как он понимает рынок и может устранять очевидные ему перекосы самостоятельно (типа продажи акций «Открытия», чем ЦБ уже который год пытается заняться), но в этом и его слабость. Проведите масштабную приватизацию по типу 90-ых, потребуйте от банков «не лезть» на фондовую биржу или в страхование без обретения специального организационно-правового статуса или доведите до ума кредитные инициативы местных сообществ, кредитную, страховую и биржевую кооперацию – и Банк России перестанет быть хорошим мегарегулятором. Фактически достаточно сделать серьезный шаг в сторону либеральной рыночной свободы и сломается вся наша концепция мегарегулирования.
Внедрение интегративного надзора – не только экономическое и правовое, но еще и политическое решение. Укрупненные ведомства в финансовой сфере на данный момент соответствуют нашей политической конъюнктуре. Бессменный глава мегарегулятора – тоже. Так что, нет никаких оснований считать, что в России 2010-2020-ых гг. может быть какая-либо иная модель регулирования финрынков, кроме специфического преломления концепции властного в большинстве сфер мегарегулятора.
§ 2. Отраслевая принадлежность регулирующих норм
Определившись с объектом и субъектом регулирования, нужно решить вопрос о методе. На первый взгляд, исходя из предыдущих рассуждений, это сделать довольно просто – он должен быть императивным, централизованным, основанным на дозволениях и запретах (ср.: пандемические «рекомендации» ЦБ фактически были обязательными к исполнению). Однако проблема остается в том, что под такое определение попадают и императивные нормы частного права, и нормы права публичного. Нам необходимо определиться, основано ли регулирование финансового рынка на приоритете автономии воли его участников с «исключениями», введенными для защиты общего блага, которые, однако, при необходимости могут быть истолкованы в пользу свободы договора135, или же мы имеем дело с четкими субординационными отношениями, где «все, что не разрешено, запрещено». Надо отметить, что в литературе по этому поводу наблюдается двойственная ситуация. С одной стороны, есть работы, где об одних и тех же явлениях финансового рынка, об одних и тех же нормах о нем пишут под абсолютно «разноотраслевыми» заголовками – «гражданско-правовое», «административно-правовое», «финансово-правовое» регулирование финсектора136. С другой – на протяжении многих лет в финансовом праве разворачивается дискуссия о частных финансах, в которой специалисты решают, насколько допустима «экспансия» их отрасли в общую систему права137.