24 января 1722 года указом Петра I был учрежден «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако же, воинские чины выше прочих, хотя бы и старее кто в том классе пожалован был». Этим документом Петр I окончательно уничтожил следы и предания древнего местничества, признавая право на почет только по личным заслугам каждого. С этого времени, за исключением крепостных и тяглых людей, могли поступать в гражданскую службу лица всех званий45.
В 1727 году после смерти Петра I правительство Екатерины I вынуждено было вернуться к прежней системе обеспечения из-за нехватки средств. Канцелярские служащие работали без жалования и могли «брать акциденцию от дел». Под «акциденцией» подразумевались доходы от мзды с челобитчиков. В начале 60-х годов XVIII века это правило было отменено. Как отмечает П.В. Седов, в монастырских расходных книгах первой четверти XVIII века говорится о том, что во время правления Петра I сохранялись подношения в канцеляриях деньгами и натурой в почесть, кормление приказных обедом, плата за оформление дел и дача «посулов»46. При Екатерине II в целях противодействия взяточничеству имена взяточников и лихоимцев, наказанных по суду, публиковались для всеобщего сведения47.
Негативное отношение к преподнесению подарков чиновникам сохранилось и в последующие годы. Так, во времена царствования Николая I в 1832 году был издан Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества», запрещавший преподнесение подарков или каких-либо приношений в системе государственного управления. Кроме того, правительством в целях усиления и упорядочения мер борьбы с коррупцией были приняты меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих. Это было отражено в таких нормативных документах, как Свод законов Российской империи 1832 года и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года (в котором была отдельная глава «О мздоимстве и лихоимстве»). Согласно Уложению в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке48. Хотя в Уложении указывалось на то, что субъектом данных правонарушений является должностное лицо, определение же термина «должностное лицо» не приводится.
Уложение 1845 года предусматривало ответственность и для взяткополучателей, и для взяткодателей, что было изменено в 1866 году, когда постановления о лиходателях были исключены.
Уложением предусматривались следующие виды коррупционных правонарушений: неприведение в исполнение именных или объявляемых в установленном порядке высочайших указов и повелений; неприведение в исполнение указов Правительствующего сената, других присутственных мест; необъявление поступавших к чиновникам или рассылаемых для обнародования указов и постановлений; превышение и бездействие власти; присвоение и растрата; подлог; неправосудие; мздоимство и лихоимство. Наказания варьировались от строгого выговора до ссылки в каторжные работы в зависимости от тяжести совершенного преступления и тяжести наступивших последствий. Также были предусмотрены меры материального возмещения причиненного вреда49.
Особенно хочется выделить следующий момент. В ноябре 1862 года император Александр II издал Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы». Указ содержал перечень вопросов, подлежащих исследованию в целях более эффективной борьбы с коррупцией. Были приведены такие вопросы:
1. В чем заключаются причины, по силе коих пагубное лихоимство или взятки в Империи не только существуют, но даже распространяются между теми самыми, которые бы гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали?
2. Достаточны ли существующие доселе законы о лихоимстве <…> и не служат ли даже покровом лихоимцам, когда как приниматель и дающий равному подвергаются наказанию?
3. Какие вообще к истреблению язвы сей должно принять меры, дабы не могла она вредить ни правосудию, ни Государственному устройству, ниже скорому течению в отправлении дела?
Для поиска ответов на эти вопросы Сенат создал специальный комитет, который пришел к выводу, что основными причинами распространенности феномена коррупции являются несовершенство законов, низкая материальная и финансовая обеспеченность государственных служащих и несоразмерность преступлений и наказания. «В Российском законодательстве не находится почти никаких оттенков между преступлением, совершенным из жадности и корысти и вынужденным крайностью и нищетою. Тот, кто обогащает себя истощением Государства, кто приводит в отчаяние тяжущихся, вынуждая от них последние крохи, и бедный канцелярский служитель, взявший с просителя малое в чем-либо угождение несколько рублей, подвергаются равной участи»50.
Изложив таким образом три главнейшие причины существования и распространенности коррупции, комитет обращается к мнению сенаторов по данному вопросу: «Комитет не может не согласиться и с теми из некоторых причин, кои связаны во мнениях о сем же предмете господ сенаторов, поданных в общем собрании Правительствующего Сената. Причины сии суть следующие:
1. Зависимость, в которой находится судебная власть.
2. Зависимость вообще, всякого рода мест и властей от верховных начальств, то есть зависимость нижестоящих чиновников перед вышестоящими.
3. Наполнение мест людьми неспособными. В нынешнем положении почти все должности замещаются людьми из низшего сословия, большею частию неполучившими образования и неимеющими понятия ни о чести, ни об обязанностях знаний ими носимых, служащими единственно для существования.
4. Усилия к хранению так называемой Канцелярской тайны, то есть закрытость органов власти от сторонних глаз, отсутствие гласности при принятии решений»51.
Как мы можем видеть, и в настоящее время эти же причины коррумпированности чиновников остаются актуальными.
Уголовное уложение, утвержденное 22 марта 1903 года императором Николаем II, практически полностью повторяло «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 года, в том числе и нормы о должностных преступлениях. Большая часть норм Уголовного уложения 1903 года носила бланкетный характер, что вызывало трудности и неудобства при установлении нарушенных пунктов тех или иных правил, того или иного постановления или устава. Однако, как указывает А.И. Мизерий, данный документ во многом был прогрессивнее Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Как отмечается, значительно упростилась система построения нового уголовного законодательства, сократилось количество статей, было дано определение термину «должностное лицо»52.
С приходом советской власти явление коррупции в системе государственной службы некоторое время не признавалось. Не встретим мы в официальных документах и самого термина «коррупция». Однако активно использовались такие словосочетания, как «злоупотребление служебным положением», «должностные преступления» и т. п.