В нормативно-правовых актах Правительства Российской Федерации и МЧС России определения понятия чрезвычайной ситуации отсутствуют.
Определения чрезвычайной ситуации имеются в ГОСТах группы «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», утвержденных Госстандартом России, т. е. имеющих статус нормативных актов и действующих до принятия соответствующих технических регламентов.
В ГОСТе Р 22.0.02–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые повлекли или могут повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Таким образом, это определение расширяет законодательное понятие чрезвычайных ситуаций, уточняя ее территориальную локализацию на водных объектах.
Чрезвычайные ситуации в зависимости от характера источника их возникновения подразделяются на техногенные, т. е. вызванные антропогенной деятельностью человека, и природные – не зависящие от его воли и являющиеся последствием естественных природных процессов.
При этом под источником чрезвычайной ситуации понимается опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.
ГОСТ Р 22.0.05–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения» дает определение техногенной чрезвычайной ситуации. Это состояние, при котором в результате возникновения источника техногенной чрезвычайной ситуации на объекте, определенной территории или акватории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, народному хозяйству и окружающей природной среде.
Указанное определение существенным образом отличается от определения чрезвычайной ситуации, данное в базовом законе о защите населения, так как оно не включает такой критерий, как возможность наступления неблагоприятных последствий, что значительно сужает понимание феномена чрезвычайной ситуации антропогенного характера.
Техногенная чрезвычайная ситуация может возникнуть в результате аварии на промышленных объектах или на транспорте, пожаров, взрывов и т. д.
Авария – опасное техногенное происшествие, создающее на промышленном объекте, территории или акватории угрозу жизни людей и приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного и транспортного процесса, а также к нанесению ущерба окружающей среде.
Чрезвычайная ситуация природного характера – обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате возникновения источника природной чрезвычайной ситуации, что может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей. Источником чрезвычайной ситуации природного характера могут быть стихийные бедствия, под которыми понимается разрушительное природное или природно-техногенное явление, в результате которого возникла или может возникнуть угроза жизни и здоровью людей. Происходит разрушение материальных ценностей или компонентов окружающей природной среды.
Важно отметить, что анализ нормативно-правовых актов демонстрирует непонимание сущности чрезвычайной ситуации как обстановки, сложившейся на определенной территории. Это выражается в том, что зачастую ее понятие подменяется понятием источника чрезвычайной ситуации, что в итоге может привести к правовой коллизии.
Важность точного правового определения понятийного аппарата обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях определяется также и тем, что оно необходимо для создания оптимального режима деятельности уполномоченных органов как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В региональном законодательстве также есть отличия в подходах к определению чрезвычайной ситуации. Мы можем выделить три группы субъектов Российской Федерации, законодательство которых по-разному подходит к определение чрезвычайной ситуации (ЧС):
Первая группа. Определение ЧС в законодательстве отсутствует (пример – Московская область);
Вторая группа. Определение ЧС идентично определению, данному в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (пример – Москва, Кемеровская, Ленинградская области);
Третья группа. Определение ЧС отличается чем-либо от определения ФЗ № 68-ФЗ (например, Санкт-Петербург).
Различия в определениях связаны с тем, что субъекты Российской Федерации конкретизируют перечень источников чрезвычайных ситуаций с учетом своих особенностей, оставляя его открытым. В законе Санкт-Петербурга перечень дополнен, например, террористическими акциями.
В рассмотренных муниципальных правовых актах определение понятия ЧС отсутствует.
В литературе чрезвычайные ситуации определяются также как обстоятельства, возникающие в результате стихийных бедствий, аварий и катастроф в промышленности и на транспорте, экологических катастроф, диверсий и факторов военного, социального и политического характера, которые заключаются в резком отклонении от нормы протекающих явлений и процессов и оказывают значительное воздействие на жизнедеятельность людей, экономику, социальную сферу и природную среду.
Как мы видим это определение достаточно близко к определению понятия чрезвычайной ситуации, данному в базовом законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» В его основе лежат источники ЧС, а также сферы, которые могут в значительной степени пострадать при ЧС. Авторы расширяют перечень источников ЧС, дополняя их категориями военного и политического характера, что, в общем, соответствует понятию чрезвычайного положения, определенного Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении».
По-другому акценты расставляет профессор Б. П. Кондратов.[7] Под чрезвычайной ситуацией он понимает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного природного, техногенного или социального явления, создающую угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, которая требует принятия неотложных адекватных мер правового, экономического, организационного и иного характера. Здесь автор выделяет три основных субъекта, для которых чрезвычайные ситуации представляет опасность, – личность, общество и государство. По нашему мнению, это наиболее обоснованный подход, так как все сферы, выделяемые в предшествующих определениях, – результат общественного развития. Также Б. П. Кондратов делает акцент на инструментах управления деятельностью по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации, что является важным аспектом функционирования субъектов Единой Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации (РСЧС).