Дарование польской конституции, на чем буквально настоял Александр I, давало современникам основание полагать, что и в общегосударственном устройстве Российской империи могут произойти серьезные перемены. Выступая на заседании Сейма в Варшаве в марте 1818 г., Александр I как конституционный монарх произнес речь, где вполне определенно высказал намерение распространить «правила свободных учреждений» на все страны, «Провидению и попечению моему вверенные». Обращаясь к польским депутатам, он сказал: «Вы мне подали средство явить моему Отечеству то, что я уже с давних лет ему приготовляю и чем оно воспользуется, когда начала столь важного дела достигнут надлежащей зрелости». Варшавская речь императора была воспринята как твердое обещание дать Российской империи конституционное устройство.
Александр I действительно думал о преобразовании России на принципиально новых основаниях. Ими должны были стать федеративные начала, первым шагом к утверждению которых и было создание конституционных автономий. В сознании императора эти начала не были связаны с проблемой ограничения самодержавной власти. Федерализм рассматривался им лишь как инструмент административного управления страной, который даст империи больше силы и гарантий безопасности, чем расширение границ. Исполняя варшавское обещание, он поручил Н. Н. Новосильцеву подготовить Государственную Уставную грамоту, работа над которой велась в обстановке секретности и была завершена в 1820 г.
Уставная грамота 1820 г. По сути дела, это была конституционная хартия Российской империи, где провозглашались гражданские свободы: свобода слова, свобода печати, свобода вероисповедания, неприкосновенность личности, равенство всех жителей России перед законом. В ней последовательно проводился принцип разделения властей, были предусмотрены представительные учреждения, имущественный ценз, независимость суда и судопроизводства от администрации. Она содержала важнейшую норму буржуазного права: «Всякая собственность, на поверхности ли земли находящаяся, или в недрах оной сокровенная, какого бы рода ни была, в чем бы ни состояла и кому бы ни принадлежала, признается священною и неприкосновенною. Никакая власть и ни под каким предлогом посягнуть на нее не может».
Уставная грамота предусматривала деление государства на несколько крупных областей – наместничеств, которые обладали бы равными правами. При определении границ наместничеств принимались во внимание историко– географические, демографические и экономические факторы. В каждом наместничестве предполагалось создание органов народного представительства – наместнических сеймов, которые должны были созываться каждые три года. Наместничества обладали большой долей самостоятельности в решении местных вопросов земледелия, промышленности, торговли и финансов. Объем прав, которыми наделялись наместничества, и характер их взаимоотношений с императорской властью и общегосударственным двухпалатным сеймом в полной мере соответствовали классическим принципам федерализма. Император оставался главой исполнительной власти, ему подчинялись Государственный совет и министры.
Государственная Уставная грамота не стала политической реальностью. Почему? Александра I беспокоили нестабильность режимов во Франции и немецких государствах, революции и народные волнения в Южной Европе, выступление Семеновского полка. Однако главную роль сыграло то обстоятельство, что в российской действительности не было той социальной силы, которая готова была поддержать конституционные преобразования. Объективно осуществление идей Уставной грамоты вело к ослаблению самодержавной власти и тем самым к разрушению исторически сложившихся оснований Российской империи, в чем не были заинтересованы ни дворянство, ни бюрократия. От этого императора предостерегал Карамзин, резко протестовавший против польской конституции. Он верно подметил исторический парадокс: конституция, вводимая по велению самодержавной власти при малой поддержке даже передовой части общества.
Гордое утверждение Государственной Уставной грамоты «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство» стало вершиной александровского конституционализма. Однако отказ от немедленного утверждения Уставной грамоты не означал отказа от дальнейших либерально-конституционных начинаний, ни тем более не был переходом к реакции. Император и его сотрудники понимали необходимость обновления государственных устоев Российской империи. Они склонялись к неспешной эволюционной перестройке имперской государственности. Неспешные преобразования – суть екатерининской системы, которая была построена на принципах консервативного реформизма, и Александр I стремился следовать заветам великой бабки.
В духе начертаний Уставной грамоты осуществлялись реформы местного управления в специально созданном генерал-губернаторстве или наместничестве, которое возглавил близкий императору А. Д. Балашов и куда вошли пять великорусских губерний – Воронежская, Орловская, Рязанская, Тамбовская и Тульская. Принципиальный отказ от реорганизации империи на конституционно-федеративных началах продемонстрировал Николай I, упразднив пост Балашова и отменив конституционную автономию Царства Польского.
Подобно тому как Финляндия и Царство Польское были полем конституционных экспериментов, Прибалтика (Остзейский край) служила полигоном для опробования подходов к крестьянскому вопросу. Еще в 1804 г. крестьяне получили там некоторые права, а крепостное право было смягчено. В 1816–1819 г. в Эстляндии, Курляндии и Лифляндии крестьяне получили личную свободу, но лишились земли, которая переходила в собственность помещиков. При этом предусматривалась возможность выкупа крестьянами земли и устанавливался многолетний переходный период, когда власть помещика над крестьянами сохранялась. По сути, впервые в Российской империи были тем самым сделаны шаги по освобождению крепостных крестьян.
Алексей Андреевич Аракчеев. Тогда же Александр I предложил нескольким видным сановникам разработать проекты отмены крепостного права для собственно русских губерний. Едва ли не самым интересным стал проект Аракчеева, где предусматривалась покупка помещичьих имений в казну по ценам, которые фактически бы устанавливали сами помещики. Крестьян предполагалось освобождать с землей, передаваемой им на условиях аренды в минимальном размере. Остальные проекты, среди авторов которых были П. Д. Киселев, Н. С. Мордвинов, еще последовательнее отстаивали экономические интересы помещиков. Попытки Александра I лично воздействовать на дворян отдельных губерний, которых он призывал к участию в решении крестьянского вопроса, остались без ответа. Российское дворянство желало не перемен, но стабильности.
Его надежды нашли олицетворение в деятельности А. А. Аракчеева, который с конца 1815 г. фактически руководил Комитетом министров, а затем получил право докладов императору по делам Государственного совета и по большинству министерств и ведомств. Аракчеев приобрел огромную власть: во время длительных поездок царя за границу ему фактически подчинялся государственный аппарат, и только вопросы внешней политики находились вне его компетенции. Современники воспринимали его как всесильного временщика, а последний период правления Александра I стал называться аракчеевщиной.