В целом нормотворчество субъектов Российской Федерации о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования и также регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий – и федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряла своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов Российской Федерации форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.
Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г., прежде всего, это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.
В настоящее время в связи с принятием нового ВК РФ 2006 г. необходима корректировка региональной и муниципальной нормативно-правовой базы. Многие нормативные и правоприменительные акты региональных и муниципальных органов власти фактически утратили силу, если их не успели официально отменить. Из-за этого на практике могут быть осложнения.
Водные правоотношения
Как и ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. При этом на основе имеющегося терминологического аппарата кодекса их можно определить как отношения в области изучения, использования, охраны, восстановления водных объектов.
В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.
Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн куб. м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв. км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб. км.[27]
Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землею или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование – водный объект.
К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озера вообще не признавались отдельным предметом права собственности. В законодательстве советского периода присутствовал термин «водный объект», но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоемов дна и берега. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.
Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта – вмещающие воды горные породы. Данная формулировка показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос: до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта?
Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договоров водопользования, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется платить земельный налог.
Как же решает поставленные вопросы новый ВК РФ? Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г. поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, определенной законодателем для каждой разновидности естественных и искусственных водных объектов. В целом данное представление о понятии водного объекта вполне обоснованно, так как исходит из знаний естественной науки (гидрологии, экологии).
При этом по ВК РФ 2006 г. у публичной «водной» и частной земельной собственности возникла своего рода «нейтральная» зона, также их разграничивающая. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую, согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. от 3 июня 2006 г.), с недавних пор запрещено приватизировать. Соблюдение этого запрета станет важнейшим направлением деятельности уполномоченных контрольно-надзорных органов «всех уровней» власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должны стоять органы прокуратуры, в том числе и известная Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.
В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.
В «старом» ВК РФ 1995 г. не было подробного правового регулирования деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта «нового» ВК РФ предлагалось ввести понятие и определить статус объединения водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ 2006 г. Но в рамках водного законодательства отсутствуют какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены в ведущих зарубежных государствах (в США, Германии, Китай).
Кроме того, водное законодательство ближайшего российского соседа и партнера по СНГ – Казахстана также уделило внимание организациям водопользователей. В статьях 96—102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений[28]. Конечно же, внимание к местным водохозяйственным организациям во многом объясняется засушливым климатом.