Если на 1 января 2006 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 216 муниципальных образований, то на 1 марта 2009 г. на территории Российской Федерации образовано 24 035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19 738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.
При этом в 2007–2008 гг. существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской области, вследствие чего городские округа были наделены статусом муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений. Количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88.
В Республике Башкортостан количество сельских поселений сократилось на 124 единицы.
В дальнейшем можно прогнозировать сокращение общего количества муниципальных образований по причине объединения сельских поселений. Например, в Вологодской области за укрупнение проголосовало население 66 поселений, которые объединились в 23 поселения. В результате число муниципальных образований области сократилось на 43 (стало 301 поселение). В 39 поселениях области решения об укрупнении не приняты (не поддержаны населением). С октября 2009 г. количество поселений сократилось на 64 и составило 280 муниципальных образований.
Организационно-территориальные проблемы
Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.
По данным Минрегионразвития, 17 758 поселений (82,2 %) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.
Новая, муниципальная система публичной власти не совпала с размещением предприятий и организаций, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами РФ фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует полноценная синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому часть созданных сельских поселений оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования.
В разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях через референдумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае, Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований, рациональное распределение ресурсов ведут по каждому муниципалитету. В Ивановской области укрупнение осуществляется через организационные меры путем формирования представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах, путем делегирования депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также найма по конкурсу управляющего для всего района, который будет осуществлять межмуниципальные функции для поселений.
Формирование органов местного самоуправления
В муниципальных образованиях применяются различные формы организации органов местного самоуправления. По данным субъектов РФ, в 22 субъектах РФ в 83 поселениях (0,4 % всех сельских поселений) полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
В 170 муниципальных районах (9,4 % муниципальных районов) представительный орган формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений.
Такой способ формирования представительного органа муниципального района применяется во всех муниципальных районах Белгородской, Ленинградской областей, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татарстан, в 25 из 26 муниципальных районах Ставропольского края.
В 1631 муниципальных районах (90,6 % муниципальных районов) формирование представительного органа муниципального района осуществляется путем избрания на муниципальных выборах.
В 60 субъектах РФ представительные органы всех муниципальных районов формируются на муниципальных выборах.
В Республике Карелия, Тюменской области, в 60 % муниципальных районов представительные органы формируются путем делегирования, а в 40 % районов – на муниципальных выборах. Представительные органы 98,8 % муниципальных образований Российской Федерации состоят из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Согласно уставам муниципальных образований общая численность депутатов представительных органов составляет 251,8 тыс. человек. Из указанного количества на 1 марта 2009 г. было избрано 248,4 тыс. депутатов (98,5 %).
В городских округах избрано 94,9 % депутатов от установленной численности, в муниципальных районах – 97,3 %, в городских поселениях – 96,6 %, в сельских поселениях – 98,3 % депутатов.
На постоянной основе работают 7968 депутатов или 3,2 % от общего количества избранных депутатов.
В 13 981 сельских поселениях (70,8 % от всех сельских поселений) глава муниципального образования возглавляет и представительный орган, и местную администрацию, при этом на 1 июня 2008 г. это было в 13 138 сельских поселений (66,2 % от всех сельских поселений).
В 67 % поселений глава избирается на муниципальных выборах, а в остальных 33 % – представительным органом из своего состава.
Всего с 2006 по 2009 г. установлено 1900 случаев досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, при этом в 85 % случаев отставка происходит по собственному желанию (по состоянию здоровья, в связи с переходом на другую работу).
Местные администрации возглавляют выборные главы муниципальных образований в 20 тыс. муниципальных образованиях (83,5 %), по контракту назначаются главы администраций 16,5 % муниципальных образований. В Белгородской, Калужской, Ленинградской областях по контракту назначаются главы администраций более 90 % муниципальных образований, а в Республике Марий Эл во всех муниципальных образованиях. В целом за переходный период количество муниципальных образований, в которых главы администраций назначаются по контракту, увеличилось на 250 единиц, или на 1 %.