Более того, есть все основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие «административное, административно-процессуальное законодательство» (п. «к» ст. 72 ч. 1), разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора понимали его по существу как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.
Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов административное законодательство как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи разбросанным по иным классификационным группам (законодательство в области культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обороны, безопасности и т.д.).
Трудности в определении понятия административного права обусловлены прежде всего широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков административный означает управленческий. Административное право понимается как управленческое право или право управления.
Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная обозримость нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. «То, что называется административным кодексом, отмечает французский ученый Ж. Ведель, представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя».
Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России.
Различие публичного и частного права наиболее ярко проявляется в применяемых методах правового регулирования общественных отношений. Если публичное право строится на основе их централизации, то частное право на основе децентрализации складывающихся правоотношений, которые при этом носят более индивидуальный и предметный характер. Поэтому они в наибольшей мере отражают волю и частные интересы сторон[22].
Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них[23].
Теория интересов определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;
Теория субординации (соподчинения) в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.
Теория относительности и допустимости правовых норм являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.
Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли науки административного права. Традиционная точка зрения (профессора Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части.
1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, т.е. связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.
Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.
2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента РФ установлены структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.
К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.