Наиболее близким по степени детализации порядка создания территории с особым режимом является порядок создания зоны территориального развития. Так, в ч. 1 ст. 4 Закона о зонах территориального развития указывается, что принятию решения о создании зоны территориального развития Правительством РФ предшествует утверждение им перечня субъектов Российской Федерации, в границах которых допускается создание таких зон.
Необходимо отметить также, что создание ОЭЗ, как и ряда иных территорий с особым режимом экономической деятельности, имеет временный характер. Однако срок функционирования ОЭЗ, продленный с 20 до 49 лет (ст. 9 Закона об ОЭЗ)[90], существенно отличается от срока функционирования зон территориального развития 12 лет (ст. 9 Закона о зонах территориального развития); ОЭЗ Калининградской области, которая создается на 25 лет (ст. 21 Закона об ОЭЗ в Калининградской области), Магаданской области 15 лет[91] (ст. 7 Закона об ОЭЗ в Магаданской области).
Отличительным признаком ОЭЗ выступает и действующий в ее границах режим землепользования, которому присущи следующие особенности.
Во-первых, ОЭЗ может создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. предоставленных во владение и (или) пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц (ч. 1 ст. 5 Закона об ОЭЗ). Поэтому Правительство РФ, принимая решение о создании ОЭЗ, заключает с исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований соглашение о создании ОЭЗ, которым устанавливаются обязательства указанных органов по передаче полномочий по управлению и распоряжению земельными участками уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти Минэкономразвития РФ (п. 2, 3 ч. 4 ст. 6 Закона об ОЭЗ).
Во-вторых, переданные земельные участки подпадают под действие специального правового режима, поскольку на них не распространяется действие градостроительного регламента, который определяет правовой режим земельных участков (ч. 1, 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ[92]). Указанный режим определяется органами управления ОЭЗ, и поэтому носит специальный характер (ч. 7 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), что сближает его с режимами земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий[93].
Особенности режима землепользования в ОЭЗ регламентированы ст. 32 Закона об ОЭЗ, анализ которой выявил ряд проблем. Так, законодатель не указал, на каких основаниях происходит передача Минэкономразвития РФ полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям. Закон об ОЭЗ не указывает также на основания передачи и объем передаваемых прав на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам.
Особенности режима землепользования в ОЭЗ регламентированы ст. 32 Закона об ОЭЗ, анализ которой выявил ряд проблем. Так, законодатель не указал, на каких основаниях происходит передача Минэкономразвития РФ полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям. Закон об ОЭЗ не указывает также на основания передачи и объем передаваемых прав на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам.
Если земельный участок находится в государственной и (или) муниципальной собственности, отношения по передаче прав на него Минэкономразвития РФ не выходят за рамки публичной собственности.
Однако Закон об ОЭЗ, как выше было сказано, допускает создание ОЭЗ на участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т. ч. предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам. В таком случае государство должно либо изъять земельный участок, либо прервать действие договоров, предоставляющих гражданам или юридическим лицам права владения или пользования земельными участками.
Частично данный вопрос решается в ч. 5 ст. 32.1 Закона об ОЭЗ, допускающей установление сервитутов для строительства и (или) эксплуатации объектов инфраструктуры ОЭЗ[94]на основании соглашения.
Закон об ОЭЗ не определяет также механизм передачи государству прав на земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам.
Гражданское законодательство предусматривает следующие возможности перехода к государству прав частных лиц на земельные участки: изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); реквизиция земельного участка (ст. 242 ГК РФ); конфискация земельного участка (ст. 243 ГК РФ); передача земельного участка в аренду; купля-продажа земельного участка (ст. 260 ГК РФ).
Изъять земельный участок для государственных и муниципальных нужд возможно в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов[95], иными обстоятельствами (ст. 49 Земельного кодекса РФ).