Гизо тщательно занимался разработкой законопроекта, он изучал опыт других стран, прежде всего, Германии, Швейцарии, Голландии и предыдущий французский опыт. Он писал: «Когда внимательно смотришь на то, что произошло в деле народного просвещения с 1789 по 1832 гг., поражаешься сразу мощью идеи и тщетностью попыток ее реализации». Гизо писал, что этот вопрос занимал всех людей, управлявших или пытавшихся управлять Францией. С 1792 по 1795 гг. Конвент издал семь декретов, которые постановили, что повсюду будут созданы начальные школы и предписывали, чем они будут «слова бесплодные, и, однако, искренние»[326]. В годы Первой Империи мало занимались и мало говорили о начальном образовании; Наполеона больше интересовало среднее образование. В годы Реставрации «возобновились великие политические битвы»: Руайе-Коллар и Кувьер пытались увеличить число начальных школ, улучшить их состояние; по их предложению король издал ордонансы, направленные местным властям в целях содействия начальному образованию. В это же время были сделаны попытки применения новых методов обучения: системы взаимного, синхронного обучения; методы ланкастерской школы.
В 1816 г. Людовик XVIII учредил в каждом кантоне для контроля за народным просвещением благотворительный комитет, в который входили старший по возрасту священник и мировой судья. Всякий, желавший открыть школу, должен был иметь свидетельство о добропорядочном поведении и обладать специальным дипломом, быть представлен мэром и священником коммуны, утвержден благотворительным комитетом и, наконец, назначен ректором (в период с 1824 по 1830 гг. право назначения учителей было передано «департаментскому комитету» под председательством епископа).
Народные учителя, принявшие на себя обязательство заниматься педагогической деятельностью в течение десяти лет, освобождались от военной службы (по закону 1818 г.). Для подготовки народных учителей правительство Реставрации открыло несколько «низших нормальных школ», но для пополнения кадров оно, главным образом, рассчитывало на религиозные конгрегации. С 1821 по 1826 г., как отмечал Гизо, Корбьер, министр народного просвещения, подписал восемь ордонансов, разрешавших открытие в четырнадцати департаментах религиозных конгрегаций, ведавших начальным образованием, и нескольких новых школ. Чтобы получить право заниматься педагогической деятельностью, члены религиозных конгрегаций не нуждались в дипломах, выдававшихся ректором; для них было достаточно получить у приора ордена «свидетельство о послушании». Такая несовершенная система имела ничтожные результаты: в 1833 г. большинство коммун не имели народных школ.
Важнейший вопрос, который предстояло решить вопрос о всеобщности и обязательности начального образования: «Нужно ли было сделать начальное образование абсолютной обязанностью для всех детей, которую закон налагал бы на всех родителей и устанавливал бы некоторые наказания в случае пренебрежения им, как это практиковалось в Пруссии и в большинстве германских государств»[327]. Гизо, объясняя причины этого, отмечал, что всеобщее и обязательное начальное образование «существует только у народов, до этого мало требовательных в деле свободы; оно родилось у них как продолжение Реформации XVI века когда гражданская власть в предметах религиозных, или стоящих рядом с ними, являлась высшей властью». У свободных же народов, в том числе и у французов, где после 1830 г. светская и духовная власть являются независимыми, это условие плохо приспосабливается к действительности: «Там, где традиции этого не санкционируют, законы терпят неудачу» Гизо приводит в пример Великобританию: «народное образование является там объектом внимания и настойчивых усилий со стороны национальных и муниципальных властей, однако никто не предлагает повелевать родителями абсолютно и через закон». Начальное образование достигло больших успехов и в Соединенных Штатах; по мнению Гизо, отдельные штаты и частные ассоциации пошли на большие жертвы, чтобы увеличить число школ и улучшить их состояние; но они «не мечтают проникнуть внутрь семьи, чтобы там силой рекрутировать учеников»[328].
Следующий важный вопрос, стоявший на повестке дня это вопрос о свободе образования, то есть о свободной конкуренции частных и государственных школ, светских и духовных. Гизо отмечал, что на этот счет не могло быть двух мнений: Хартия гарантировала свободу образования. В то же время, полагал Гизо, не могло быть и речи о том, чтобы начальное образование было полностью отдано частным школам. Он писал: «Здесь необходимо действие государства. Свободная конкуренция государственных и частных школ, открывавшихся на одинаковых основаниях, это все, на чем настаивали самые требовательные либералы, и то, с чем соглашались самые осторожные сторонники власти».
Большие споры вызвал вопрос о бесплатности обучения. Гизо отмечал, что оно было «всеобщей мечтой»[329]. В Конституции 1791 г. говорилось о бесплатности начального образования; Национальный Конвент, поддержав этот принцип, установил минимум жалованья учителям в тысячу двести ливров. Как отмечал Гизо, «опыт показал бесплодность этих обещаний, столь же мало основанных на праве, сколь и невозможных для реализации»[330]. Поэтому, полагал он, государство должно предложить обучение всем детям, но сделать его бесплатным только для тех, кто не в состоянии платить за него.