Октябрьская революция началась 25 октября (7 ноября) 1917 г. 282 Пришедшее к власти в конце 1917 г. Советское правительство, в отличие от своих предшественников, отказалось от политики преемственности и сохранения в силе всех предыдущих международных соглашений. Первые же внешнеполитические шаги советского руководства вывели Россию за рамки сложившейся системы международных отношений. Встала задача формирования новой системы отношений с соседними государствами, в том числе и с Китайской республикой, в состав которой формально входила вся Монголия.
Весь кадровый корпус российской дипломатической миссии и консульств в Китае в конце 1917 г. не признал Советское правительство в Петрограде283. Советское правительство объявило о назначение своих консулов в Ургу, Кульджу, Хайлар и др. Но Пекин, оставаясь верным военно-политическому союзу Антанта, продолжил признавать в качестве законных представителей России старый дипломатов. В «Ноте Народного Комиссариата Иностранных Дел Китайской Миссии» от 22 мая 1918 г., подписанной А. Вознесенским, говорилось: «Уважаемый господин Ли По-тань, Спешу ответить на Ваше письмо от 16-го мая, полученное мною только вчера, 21 -го мая, вместе с нотою от 10 мая 955. К сожалению, в Вашей ноте совершенно е указано (пункт 1), где конфискованы товары в 6 китайских магазинах. До сих пор нам известен лишь один случай задержания китайских товаров в местности Бахты, на границе Монголии Скажу Вам откровенно, что все подобные случаи усложняются очень странным поведением Ваших властей, которые не допускают до сих пор наших консулов в Монголию Я был бы Вам очень благодарен, если бы Вы передали это письмо г. Лу Цзен-цзяну Шлю привет, г. Ли. Когда можно ожидать Вашего приезда, или Вы хотите, чтобы я сам приехал в Петроград»284.
Монгольский вопрос с первых дней существования Советского государства оказался в числе важнейших международных проблем. Его сложность заключалась в том, что новой власти в России приходилось решать проблемы в условиях «взаимоисключающего триединства» защита национальных интересов на территории русской сферы влияния Монголии, признания права на самоопределение монголов и территориальной целостности Китайского государства.
Внешняя Монголия, в отличие от Синьцзяна, к 1917 г. была фактически независимой от Пекина, и политические процессы там определялись не региональным сепаратизмом, а национально-освободительной борьбой. Революция 1917 г. и гражданская война привели к ослаблению позиций России во Внешней Монголии, и северный сосед утратил возможности быть гарантом автономии Урги от Пекина.
Принципы советской политики в отношении Монголии уже в январе 1918 г. заместитель наркома Л.Д. Троцкого А.Н. Поливанов озвучил на встрече с сотрудником китайской дипломатической миссии в Петрограде. Советский дипломат говорил о ликвидации старого договора, делавшего Монголию российской полуколонией, «с тем, чтобы Монголия либо была совершенно независимой, либо возвратилась в состав Китая»285, Но на просьбу китайского дипломата уточнить позицию, А.Н. Поливанов отвечал: «Будет лучше, если Китай сначала цивилизует ее, а затем ликвидирует там деспотический строй, после чего Монголия может стать по-настоящему независимым государством»286. Кроме того, советское правительство аннулировало все прежние империалистические акты, и в развитие своей политики права наций на самоопределение в августе 1919 г. в специальном обращении фактически признало право монгольского народа на создание собственного независимого государства287.
В 1919 г., когда восточная часть бывшей Российской империи находилась под властью адмирал А.В. Колчака, правительство Китайской республики ликвидировало автономию Внешней Монголии. Еще в 1918 г. официальный представитель Китая во Внешней Монголии Чень Лу288 добился от духовного и политического лидера Внешней Монголии богдо-гэгэна, согласие на ввод туда китайских войск.
Китайская экспансия вызывала тревогу среди монгольского и русского населения региона. Весной 1919 г. в читинской газете «Русский Восток» было опубликовано следующее сообщение: «С.Р. пишет, что прибывшие в Хайлар из Монголии сообщают, что по всей Монголии происходит брожение против притеснений китайцев. Возможно ожидать даже вооруженного столкновения»»289.
В июне 1919 года в одной пекинской газете была опубликована статья «Опасность положения Внешней Монголии» с текстом телеграммы китайского сановника в Урге генерала Чэнь И 290 президенту Китайской республики Сюй Шичану. Чэнь И сообщал об опасности захвата Монголии русскими белогвардейцами. Вскоре, 18 июля президент Китайской республики издал указ об учреждении специальной должности комиссара Северо-Западной границы 291. На эту должность был назначен генерал Сюй Шу-чжэн из Аньхуйской группы милитаристов, возглавляемой Дуань Цижуем. Следующим указом Сюй Шичана было создано «Бюро по заведованию делами пограничной обороны» во главе с Дуань Цижуем. Генерал Чэнь И выработал на переговорах с монгольскими лидерами в Урге условия ликвидации автономии Внешней Монголии, так называемые 64 пункта «Об уважении Внешней Монголии правительством Китая и улучшении ее положения в будущем после самоликвидации автономии».