Для достижения этих, несколько противоречивых, целей Александр I избрал риторику современного ему конституционализма, однако придал ему своеобразное звучание[261]. Конституционные режимы, принятые в 1809 и 1815 годах в Финляндии и Польше, обеспечивали взаимодействие с местными элитами и в то же время представляли собой модели организации местного управления для других регионов империи. Речь Александра I на открытии первой сессии Польского сейма в 1818 году, написанная самим императором при участии Каподистрии, иллюстрирует исходные посылки такого конституционализма:
Образование, существовавшее в вашем крае, дозволяло мне ввести немедленно то, которое я вам даровал, руководствуясь правилами законно-свободных учреждений, бывших непрестанно предметом моих помышлений, и которых спасительное влияние надеюсь я, при помощи Божией, распространить и на все страны, Провидением попечению моему вверенные. Таким образом, вы мне подали средство явить моему Отечеству то, что я уже с давних лет ему приготовляю, и чем оно воспользуется, когда начала столь важного дела, достигнут надлежащей зрелости[262].
Из этого пассажа очевидно, что: 1) император находил возможным предоставить Польше конституцию ввиду предшествовавшего политического развития этой страны; 2) что он находил Польшу более цивилизованной, чем остальные части Российской империи; 3) что император рассматривал как саму польскую конституцию, так и сходные установления, которые он собирался ввести в других частях империи, в качестве благосклонного дара со своей стороны, а не как уступку каким-либо требованиям или как необходимое признание каких-либо исторических привилегий.
Несмотря на заключавшиеся в ней обещания, варшавская речь Александра I вызвала недовольство со стороны русского дворянства и чиновничества, напоминающее реакцию великорусского дворянства на привилегии балтийских немцев и украинской казачьей старшины, проявившуюся во время работы Уложенной комиссии в 17671769 годах[263]. В обоих случаях представители русского дворянства выразили свое недовольство таким видением имперского пространства, в котором западные окраины России представлялись российским правителям более просвещенными, чем внутренние ее территории, и являлись примером для последних[264]. В 1818 году участие Каподистрии в формулировке такого подхода вызвало характерную реакцию со стороны Василия Каразина: «Ах ты проклятая грецкая душа, господин ДИстрия! Каким ты языком заставляешь говорить нашего Александра с жалкого трона Варшавы! Чорт, тебя возьми, каналью! Вот какими сахарями окружил себя Государь вместо Паниных, Зубовых и проч., и проч., которые у него без всякого дела лежат в берлоге и сосут лапу. Неужели он не терпит ничего русскаго?»[265]
Словно в ответ на подспудное недовольство русского дворянства привилегиями, пожалованными элитам западных окраин, Александр I указал своему представителю в Царстве Польском, Н. Н. Новосильцеву, начать работу над Государственной уставной грамотой, предполагавшей введение представительных учреждений во всех частях Российской империи[266]. Разработанный в 18181820 годах в канцелярии Новосильцева, этот конституционный документ предполагал деление империи на наместничества, каждое из которых должно было состоять из нескольких губерний «по мере народонаселения, расстояния, обширности и смотря на нравы, обычаи и особые местные законы, жителей между собой сближающие»[267]. Помимо общеимперских институтов, каждое наместничество должно было иметь свои исполнительные законодательные и судебные органы. Законодательные собрания наместничеств, называемые сеймами, должны были участвовать в разработке местных законов, окончательное утверждение которых оставалось, однако, за императором[268].
Наместнический принцип организации политического пространства империи представлял собой прямую противоположность институциональным реформам первой половины Александрова царствования[269]. В то время как создание министерств и Государственного совета в 18021811 годах были шагом к централизации и бюрократизации, проекты разделения России на наместничества, разрабатывавшиеся после 1815 года, можно рассматривать как попытку возврата к «дворянской монархии» Екатерины Великой. В некотором смысле Государственная уставная грамота Александра I была сходна с губернской реформой, осуществленной Екатериной II в 1775 году. Эта реформа предоставила дворянству широкие возможности для участия в местном управлении и в то же время способствовала административной ассимиляции окраин. Государственная уставная грамота также сочетала принципы децентрализации и униформизации административных практик и правовых режимов. Хотя местные особенности служили основой разделения на наместничества, Грамота также предполагала отмену Конституционной хартии Царства Польского, ввиду нецелесообразности существования двух конституций в одной империи[270]. Само Царство Польское должно было превратиться в одно из наместничеств. Таким образом, Государственная уставная грамота как бы тривиализировала привилегированное положение Польши, Финляндии и Бессарабии посредством распространения на остальную часть империи политико-административных форм, первоначально опробованных на этих окраинах.