Впечатляющее наследие неоконченных государственных дел и не доведенных до ума преобразований, доставшееся от правления Александра II его потомкам и продолжателям, свидетельствует о том, что эпоха Великих реформ занимает центральное место в политической истории последнего периода Российской империи. Так, многие вопросы, рассматривавшиеся царским правительством с 1905 по 1914 год, присутствовали в повестке министерских департаментов и законодательных комиссий еще в 60-70-х годах прошлого столетия. Были среди них и столь важные проблемы, как создание полноценного Кабинета министров и представительного собрания, включенного в законотворческий процесс, реформа земского управления и земельный вопрос. Но при этом правительство (а с ним и МВД) тогда уже было не способно на решительные действия. Министерская система, казавшаяся столь многообещающей и эффективной во время Великих реформ, развернувшихся вслед за Крымской войной, оказалась совершенно бессильной перед вызовами, брошенными ей в 1860-1870-е годы.
Все изъяны, связанные с незавершенными реформами и неадекватными политическими решениями, структурные недостатки правительственной системы и консервативно-державни-ческая идеология все это после 1881 года перешло по наследству к новому правительству, оказав сильнейшее влияние на ход русской истории. Обширный кризис русского самодержавия, не прекращавшийся все последние десятилетия империи, был отчасти спровоцирован неспособностью правительственных органов выработать и реализовать шаги, с помощью которых можно было бы разрешить конкретные политические и социальные проблемы. В этом Россия сильно отстала не только от европейских, но даже и от азиатских режимов. Российской власти не удалось решить принципиальную проблему, насущную для любого современного правительства: каким образом обратить социальные перемены во благо, прийдя к политическому консенсусу через расширение политического участия доминирующих социально-экономических групп? Настоящим исследованием мы надеялись на примере МВД прояснить политическую историю правления Александра II, его последствия для самодержавия после 1881 года, а также рассмотреть аналогичные ситуации, имевшие место согласно нашему определению в «консервативно обновляющихся режимах» Европы и Азии в конце XIX века.
Министерства современного образца были созданы в России чередой царских указов в 1802 и 18101811 годах[4]. К середине столетия министерства стали важнейшими органами царского правительства, оставаясь таковыми вплоть до трагического конца династии Романовых в 1917 году. Для русского человека вне зависимости от политических убеждений министерства представлялись синонимом всей государственной власти, бюрократизации и централизации. Министерства и принципы управления, отстаиваемые ими, олицетворяли русское самодержавие не в меньшей степени, нежели сам царь. Это было вовсе не удивительно: ведь управление политической, социальной, экономической и даже интеллектуальной жизнью России являлось законной министерской обязанностью. Держатели министерских портфелей были одними из влиятельнейших людей в империи. Помимо управления собственными бюрократическими аппаратами, министры заседали в высших политических и законотворческих органах, выступая в роли личных царских советников с правом прямого доступа и доклада.
Конечно, русские люди XIX столетия нимало не спорили бы с тем, что министерства чрезвычайно важны для самодержавия; однако же не все судили о них по одинаковым критериям. Принципы управления, принятые министерствами, их эффективность в достижении поставленных целей и заинтересованность в общественном благосостоянии обо всем этом мнения сильно разнились.
Сторонниками министерского правительства среди чиновников в основном являлись представители двух групп, каждая из которых искала оправдание в русской традиции. Первой из них, вполне оформившейся накануне Великих реформ, была группа «институционалистов», утверждавших примат сложившегося в империи управленческого и легального порядка над традиционной личной властью монарха[5]. Второй же группой, также защищавшей как министерства, так и в целом бюрократический аппарат империи, были «традиционалисты», верившие в сакральность личной власти, нисходящей от царя и проистекавшей вдаль и вширь, напитывая собой институциональную материю общества; именно здесь традиционалисты и обнаруживали этическое основание, или, говорили они, «дух», русской государственности[6]. Традиционалисты также поддерживали бюрократическую систему и принцип державности, однако выше них ставили самодержавную власть царя и в менее явном виде традиционные клановые и персонифицированные формы политических отношений и власти в духе древней политической культуры Московской Руси[7].