Отсутствие разногласий в отношении предлагавшейся реформы объясняется рядом причин: глубокими историческими корнями, удерживавшими монократический принцип в русских исполнительных учреждениях; серьезными шагами, предпринятыми для укрепления этой традиции Павлом I; и склонностью «юных друзей» Александра, от которых и исходили идеи министерской реформы, к западноевропейским идеям и административным системам. Из записок и обсуждений того периода явствует, что европейские модели (главным образом французская и в куда меньшей степени английская) постоянно фигурировали в предложениях «юных друзей».
Но схожие предложения поступали и извне «интимного» круга друзей царя: С. Р. Воронцов ратовал за создание объединенного Министерского кабинета на манер британского [Там же]. Приверженец старых аристократических порядков, граф Воронцов полагал, что подобный кабинет как и действовавший с 1726 по 1731 год Верховный тайный совет несколько ограничит власть самодержца или по крайней мере окажет на нее влияние. Кроме того, единый Министерский кабинет будет проводить целостную и энергичную политику.
То, что обещанное Манифестом 1802 года «особое министерство» так и не было создано при Александре, отчасти было обусловлено опасениями царя и его юных советников, что подобный министерский орган может сделаться оплотом олигархических интересов[52] или же, как минимум, встать на пути дальнейших реформаторских планов, предлагавшихся царю его товарищами, полагавшими себя глашатаями государственной власти, стоящей превыше классовых интересов. Таким образом, учрежденные в 1802 году министерства логически вырастали из глубоко укорененных русских управленческих традиций и державнической идеологии, враждебной олигархической клановости. Традиционный уклад пронизывал новосозданные министерства, благодаря чему те быстро стали верным административным механизмом самодержавия, отметавшего любые попытки традиционных социальных элит в чем-либо ограничить его власть.
Согласно закону от 8 сентября 1802 года в должностные обязанности (хотя и не прописанные в законе в виде четкого ведомственного устава) министра внутренних дел входило попечение «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. В управлении своем имеет он все части Государственной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии»[53]. И хотя ни единый исполнительный орган прежде не наделялся столь обширными полномочиями и разнообразными функциями, монократическая власть министра внутренних дел коренилась в приказных структурных традициях. По части личной власти и авторитета министерский пост мало чем отличался от генерал-прокурорского в XVIII столетии.
С функциональной точки зрения ближайшими предшественниками МВД были Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора и в полицейской сфере Преображенский приказ. Новому министерству предстояло осуществлять свою деятельность в трех основных областях. Во-первых, областным губернаторам надлежало исполнять роль министерских агентов, проводя в своих областях волю центрального правительства [Блинов 1904; Корф 1910, 1: 291352]. Во-вторых, МВД наделялось функциями торгово-промышленного министерства и в качестве исполнительного органа правительства отвечало за отношения с различными сословиями. Имущественно-правовые вопросы и экономическая деятельность представителей всех сословий, сельскохозяйственные и городские проблемы, внутренняя торговля и промышленность все это регулировалось МВД. Также на министерство возлагалась ответственность за управление зачатками самодержавных учреждений здравоохранения и благотворительности. Все эти функции прямо исходили из [прописанной в Манифесте] роли МВД как охранителя народного благополучия и экономического благосостояния.
Третьей же и наиболее к нему близкой зоной ответственности МВД являлось поддержание общественного порядка. Поддержание закона и задержание преступников было сферой «низшей», гражданской полиции, на которую также были возложены существенные административные обязанности; поддержанием же общественного духа и активным предотвращением подрывной деятельности или иных преступлений занималась «высшая», или политическая полиция[54]. С появлением МВД ответственность за работу центрального аппарата, экономические и социальные вопросы, а также самые разные полицейские функции замкнул на себе единственный исполнительный орган власти. Наделение нового министерства столь широкими полицейскими полномочиями вполне резонировало как с русской традицией министерской или же административной власти, так и со стародавними европейскими представлениями о полицейском государстве.