Такая деятельность в библиотеках была обусловлена политикой царского правительства, которое усиливало гонение на печать, культуру и народное образование, особенно в периоды реакции 18151828 гг., конца 40-х начала 50-х гг. Специально созданный Ученый Комитет Министерства духовных дел и народного просвещения контролировал состав фондов школьных библиотек. Были введены даже ограничения на допуск в библиотеки читателей «нижних чинов» и юношества. Сократился выпуск книг, объем и качество новых поступлений в библиотеки в связи с деятельностью «Негласного комитета по делам печати» верховного цензурного органа, созданного в 1848 г. для наблюдения «за духом и направлением книгопечатания», а также Комитета цензуры иностранной литературы. Все это привело к тому, что накануне отмены крепостного права библиотеки влачили жалкое существование, многие из них прекратили свою деятельность. Работников библиотек, заподозренных в пропаганде идей декабристов, петрашевцев, арестовывали и высылали в Сибирь.
В этих крайне противоречивых и сложных условиях усиливалось значение библиотек в образовании, просвещении и культурной жизни страны. В начале 30-х годов в России насчитывалось 62 гимназические библиотеки и несколько десятков библиотек при уездных училищах. Они были закрытыми, ограниченными пределами своей школы. Учащиеся могли удовлетворять свои читательские потребности в публичных библиотеках. В течение полувека в губернских и уездных городах открылось 39 публичных библиотек, появились клубы или общества любителей чтения. Передовые общественные деятели рассматривали библиотеку как мощное средство распространения прогрессивных идей, отстаивали ее общедоступность. А. И. Герцен, принявший должность помощника библиотекаря в Вятке, в день открытия библиотеки в 1837 г. произнес свою известную речь, в которой утверждал, что «публичная библиотека это открытый стол идей, за который приглашен каждый, за которым каждый найдет ту пищу, которую он ищет» [35, c.366].
Под влиянием развития библиотек и расширения круга читателей формируются требования к профессиональной подготовке библиотекарей. Зарубежными специалистами рассматриваются вопросы образования библиотекарей. Большинство достижений российской библиотековедческой мысли в этом направлении имели, на наш взгляд, скорее прогностический характер. Отсутствие специальной подготовки кадров сказывалось на организации деятельности библиотек. Во многих из них не осуществлялся дифференцированный подход к работе с различными категориями читателей, в том числе и с подрастающим поколением.
Во второй половине ХIХ в., когда Россия вступила в новый период исторического развития, зарождается общественное движение за открытие библиотек и народных читален. Во многих губернских городах открываются новые публичные библиотеки, а библиотеки учебных заведений в уездных городах превращаются в публичные. По данным исследования К. И. Абрамова, в 1886 г. имелось 729 публичных библиотек. Они в основном открывались в Петербурге, Москве и крупных губернских городах. В Европейской части России на 608 городов приходилось 591 библиотека. В большинстве уездных городов и особенно в сельской местности не было публичных и народных библиотек. В начале 90-х годов, по неполным данным в сельской местности земства открыли около 3 тыс. народных библиотек и читален. Большинство из них было открыто при учебных заведениях. Народные библиотеки и читальни, хотя и предназначались для взрослого населения, в основном посещались учащимися. В большинстве городов учащиеся составляли 6080 % посетителей библиотек.
В этот период со стороны царского правительства усиливается надзор за библиотеками. C 1867 г. его стало осуществлять Министерство внутренних дел. Вместе с тем сохранился надзор за библиотеками со стороны Министерства образования. С 1884 г. оно стало издавать списки произведений, которые не допускались в публичные библиотеки и общественные читальни. В числе запрещенных указывались произведения В. Г. Короленко, Л. Н. Толстого, В. М. Гаршина, В. Гюго и др. писателей. В 1885 г. министр народного просвещения предложил изъять из учебных библиотек книги, которые не допускались в общественные библиотеки, а в 1887 г. запретил учащимся посещать общественные библиотеки.
В библиотеки допускались только те книги, которые одобрил ученый комитет Министерства просвещения. Он стал издавать каталоги книг и периодических изданий, допущенных к чтению в народных библиотеках. Для этих библиотек широко рекомендовались официально-патриотические и религиозно-нравственные книги, сказки, приключенческая литература, отвечавшая по мнению комитета, духовным запросам читателей. Вместе с тем комитет стремился ограничить круг чтения юношества. Произведения В. Г. Короленко, А. П. Чехова, Н. А. Некрасова, Г. Флобера, Т. Г. Шевченко и др. классиков были представлены в каталоге лишь отдельными изданиями.