Определение территории муниципального образования без осознания населением единства своих местных интересов также представляет собой пример игнорирования сути местного самоуправления. Ведь жители такого муниципального образования, которые окажутся у власти, будут воспринимать их не как свое, а чужое дело, которое они под напором жизненных обстоятельств, запросов снизу от населения и сверху от государства вынуждены и не могут не вести, но которое не является их собственной нуждой. На все недостатки такого положения указывал еще З.Г. Френкель при оценке состояния волостного самоуправления в России, сложившегося после событий 19051907 годов50.
Осознание единства интересов, собственного единства процесс длительный. Неслучайно воплощение местного самоуправления в подлинном его смысле порой отрицается в литературе за территориальными единицами высшего порядка, созданными искусственно. Лишь по прошествии значительного исторического периода в их пределах складываются общие интересы.
На это обстоятельство обратил внимание А.Д. Градовский в конце XIX века. В своем исследовании «Начала русского государственного права» в третьем томе, посвященном органам местного управления, он писал: «Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам Напротив, во Франции департаменты, округи (arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным, заменившим старинные провинции французской монархии. Старые французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения герцогства и графства, которые присоединились к общему составу французской монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации, вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они имели политическое значение Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления». И логичен в этом смысле вывод А.Д. Градовского: «Невозможно было создать самоуправления, пока в пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей»51.
В советский период выводы, подтверждающие правоту слов А.Д. Градовского, были сделаны В.А. Рянжиным. Закономерности развития административно-территориального деления были изучены им на материале исторического развития территориальной организации Эстонии. В 1947 г. после перехода Эстонии в состав СССР была предпринята реформа административно-территориального деления. Как указывалось, реформа преследовала цель упростить местный советский аппарат, сократить его и удешевить, а наименование единиц административно-территориального деления привести в соответствие с наименованиями, использующимися в других советских республиках. Основным средством достижения этой цели явилась ликвидация такого промежуточного звена в системе деления, каким была волость52. Однако, как установил В.А. Рянжин, к 1963 году в результате продолжающихся территориальных изменений система административно-территориального деления Эстонии стала более похожа на ту, которая существовала в Эстонии до 1945 года и основывалась на двухчленной схеме уезд волость, чем на ту, которая была учреждена в результате районирования. И, что особенно интересно, границы многих районов и сельсоветов стали совпадать или почти совпадать с границами соответственно уездов и волостей53. На совпадение территории большинства сельских Советов Советского Союза с территориями бывших волостей также указывал в 1971 году И.А. Азовкин54. Игнорирование того обстоятельства, что территориальные общности не сложились в границах новых территориальных единиц, привело к своего рода контрреформам. И это в условиях, когда идея местного самоуправления отрицалась, когда указанные требования вовсе не ставились в качестве первоочередных при конструировании единиц административно-территориального деления.
Таким образом, только при подтверждении наличия объективного единства местных интересов и осознания этого единства гражданами можно констатировать наличие территориальной общности и на этой социальной базе конструировать муниципальное образование.