На примере Белоруссии мы можем наблюдать иное распределение функций формирования политического курса между президентом и правительством, по сравнению с Казахстаном: основную работу выполняет правительство, действуя в рамках предписания закона, регламентирующего вопросы разработки соответствующих программ (читай планирования). Президент же выступает активным спикером только в случаях особой необходимости, оставляя за собой инструмент посланий для того, чтобы внести свое ви́дение в актуальную или стратегическую повестку.
Россия: Политика и стратегияВ России стратегическое планирование, в рамках которого предусматривается самостоятельная категория «документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания»42, сформировалось в качестве отдельного политико-правового института в 2014 г., после принятия Федерального закона «О стратегическом планировании». Указанным законом предусматривается система документов стратегического планирования в области целеполагания, к которым, на федеральном уровне, относятся: послания Президента Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития, стратегия национальной безопасности, стратегия научно-технологического развития. Все эти документы, за исключением стратегии социально-экономического развития, принимаются Президентом.
Наибольшее внимание в российской политической практике уделяется Стратегии национальной безопасности (далее СНБ): этот документ в новейшей истории уже дважды (в 2009 и 2015 гг.) полностью обновлялся, причем оба раза это происходило на фоне серьезных кризисов, затрагивавших Россию: в 2009 г. на фоне мирового финансового кризиса, в 2015 на фоне кризиса в отношениях с западными странами. Более того, разработка и принятие СНБ в 2009 г. по сути стала отправной точкой принятия Федерального закона «О стратегическом планировании» в 2014 г. [Вилисов, 2016b]. Важно отметить, что действующая редакция СНБ, в отличие от предыдущей43, вообще не имеет временной проекции в будущее, т.е. является бессрочно действующим документом, определяющим, каким образом Россия должна противостоять угрозам и обеспечивать стратегические национальные приоритеты. В постсоветской истории России традиция принятия стратегических документов в области национальной безопасности сложилась уже достаточно давно: первая Концепция национальной безопасности была принята в 1997 г.44 Б. Ельциным, ее полностью обновленная редакция в январе 2000 г.45, уже В. Путиным в качестве исполняющего обязанности Президента Российской Федерации.
На этом фоне хуже обстоят дела со стратегиями в сфере социально-экономического развития: в настоящее время формально действует документ под названием Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года46 (далее КДР), который был принят в конце 2008 г. и в результате оказался сразу малоприменимым для непосредственной реализации, так как не учитывал изменения экономической конъюнктуры в результате воздействия мирового финансового кризиса. Управленческая практика, однако, показала обратный эффект: согласно данным справочной правовой системы «Гарант», этот документ упоминается более чем в 600 других документов управленческого характера, включая указы президента, постановления и распоряжения правительства, которыми в основном утверждаются различные стратегии, концепции, государственные программы47. В большинстве случаев КДР упоминается в контексте обеспечения достижения поставленной в ней цели48 или для апелляции к проблемам, в ней описанным49. Этот факт управленческой «востребованности» данного документа также требует дополнительного анализа.
Все последующие попытки разработки стратегии социально-экономического развития оказались безуспешными: «Стратегия-2020», будучи разработанной с привлечением широкого круга экспертов в 2011 г., так и не была принята. Есть мнение, что принятию помешала позиция «политических и бюрократических элит», которые «не привлекались» к ее разработке50. Разработка новой стратегии после принятия закона о стратегическом планировании осуществлялась Министерством экономического развития, а также на параллельных площадках, но ни один вариант так и не был обнародован.
Чем определяются феномены востребованности СНБ и КДР в российской практике государственного управления? Споры о возможности и целесообразности введения в России системы стратегического планирования уходят корнями в начало постсоветского прошлого, в 1990е годы, когда на волне декоммунизации и десоветизации страх перед восстановлением планирования в любой форме носил практически иррациональный характер: любые попытки законодательного регулирования этого вопроса встречали жесткую критику, вплоть до обвинений в попытках восстановления плановой экономики. Многочисленные, но в основном бессистемно принимаемые документы стратегического характера, имевшие разные названия (доктрины, стратегии, концепции, основы и проч.) мало влияли на управленческую практику, преследовали или конкретные ведомственные, или корпоративные интересы.