После отмены крепостного права общество ожидало переустройства местного управления на принципиально новых началах, далеких от тех, которые сформировались под влиянием российской действительности. Бюрократизация государственной жизни, достигшая в последние годы правления Николая I огромных размеров, способствовала законодательному утверждению точки зрения о противопоставлении общественных и государственных интересов и недопустимости вмешательства администрации в общественные дела. В результате, земское «Положение» 1864 г. «вырабатывалось под знаком так называемой общественной теории самоуправления», которая противопоставляла общество и государство и признавала сферы их деятельности совершенно отличными друг от друга. Следствием такого подхода стал общественный статус земских учреждений, которые не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее»[31]. При разработке Городового положения 1870 г. законодатели с такой же легкостью отказались от другой традиционной черты в организации местного управления: принципа сословности. Новые законы не желали считаться с наличием сословий, хотя в реальной жизни сословный фактор оказывал заметное влияние на общественную жизнь России[32]. Законы 18601870-х гг. давали органам местного управления больше прав и самостоятельности, чем прусское или французское законодательство; за администрацией сохранился лишь общий контроль над их деятельностью. Но передавая обществу местные хозяйственные дела, государство не ушло из этой сферы. Наряду с земскими и городскими, существовали казенные дороги, здания, школы, приюты, находившиеся в ведении не общественных, а административных органов власти. Параллелизм этих структур приводил к делению сфер местного хозяйства и управления на правительственные («казенные») и общественные, способствовал развитию между ними неизбежной конкуренции и даже антагонизма.
Вместе с тем еще во время разработки реформ местного управления высказывались мнения о необходимости разумного сочетания деятельности государственных и общественных учреждений. «Единство представляется государством и его официальными органами; разнообразие проявляется в деятельности общества, писал А. Д. Градовский. Уничтожать одно в пользу другого значит уничтожать условия правильного общественного развития»[33]. В России вопрос о разумном соотношении власти центра и провинции, администрации и общества до сих пор не утратил своей актуальности, не только в научном или практическом, но и в политическом плане. По мнению Градовского, усиление роли общества было чревато опасным для него увлечением общегосударственной жизнью, так как, привыкая «не соразмерять своих сил с требованиями, оно (общество) ступает на опасную дорогу переворотов»[34]. Опасения ученого в полной мере оправдались.
Как показали дальнейшие события, в деятельности земств и городов, призванных законодателями к решению хозяйственных вопросов, значительное развитие получила политическая составляющая. С начала XX в. политическое направление в деятельности органов местного самоуправления стало преобладающим. Под его влиянием сформировались и особенности местного самоуправления, созданного земской и городской реформами: полное неприятие правительственного надзора над деятельностью общественных учреждений[35] и оппозиционность по отношению к государственной власти. По мнению американского историка Дж. Бредли, именно в конфликтах с властью заключался «важный недостаток русского нарождавшегося гражданского общества. В своих попытках ограничить центральную власть, создать новые и независимые властные центры, обучить население политической борьбе оно выступало конкурентом самодержавия и высшего чиновничества в стремлении к перестройке политического общества. Таким образом, гражданское общество создало новые опасные трещины и разломы, которые разверзлись в 1917 году»[36].
Противостояние общества и власти закончилось победой общества. Но общественные учреждения, получив после Февральской революции несвойственные им полномочия, проявили полную несостоятельность, во многом предопределив дальнейший ход событий в стране.
А. Ю. Шутов. Земское реформирование в России
История земского обустройства нашего Отечества насчитывает не один век. Еще в «Повести Временных лет» летописец упоминал о необходимости обиходить местный быт и нужды проживающих на территориях местного люда.