«Введение к Уложению государственных законов» было известно декабристам и повлияло на их конституционные проекты[40]. Например, П. И. Пестель в «Русской правде» предлагал ввести представительное управление в форме земских народных собраний и наместных собраний на всех уровнях власти: в волостях, уездах и округах или губерниях[41]. Механизм выборов в «Русской правде» прописан не был.
При определенном интересе к проектам преобразования местного самоуправления и представительства верховная власть достаточно медленно проводила соответствующие реформы. «Предварительное положение о образе отправления существующих ныне денежных земских повинностей» 1805 г. явилось первой попыткой унификации сбора земских повинностей, смета и раскладка которых была поручена сословным представителям. В «Уставной грамоте Российской империи», подготовленной по повелению Александра I к осени 1820 г., предлагалось создать центральное представительное учреждение и самоуправление в наместничествах[42]. В 1821 г. начались работы над новым Городовым положением, которое должно было восстановить представительные функции городской думы и выборность некоторых должностей. Оно было принято в Санкт-Петербурге (1846), Москве (1862), Одессе (1863) и Тифлисе (1866). В ходе реформы управления государственными крестьянами 18371841 гг. было принято «Учреждение сельского управления». Государственные крестьяне были объединены в сельские общества с выборным крестьянским самоуправлением. В волостях действовали волостной сход, волостное правление и волостная расправа (суд), а в селах сельский сход, выборное начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа (суд).
Таким образом, ко времени подготовки земской реформы Россия имела значительный опыт организации самоуправления, прежде всего, в сфере крестьянского общинного и дворянского сословного самоуправления. Это позволило гласному Старорусского уездного и Новгородского губернского земств князю А. И. Васильчикову высказать мнение, что «русская земля представляет для развития самоуправления почву более привольную, чем среднеевропейские страны; она имеет в сельской общине и в рабочей артели первообразный очерк той системы ассоциаций, которая вырабатывается ныне на Западе с неимоверным трудом и составляет основу народной самодеятельности»[43].
При реформировании самоуправления в России в 1860-е гг. учитывался европейский опыт организации местного самоуправления. Европейские подходы к формированию самоуправления можно расположить между двумя полюсами. С одной стороны располагаются модели, в которых доминирующую роль играли местные землевладельцы. Классический пример такой модели представляла Великобритания, где административная и судебная власть находилась в руках мировых судей. На низовом уровне сохранялся средневековый по своему происхождению институт самоуправления приход (Parish), которым руководил церковно-приходской совет (Vestry) во главе со священнослужителем, действовавшим под влиянием местного помещика (сквайера).
Противоположный полюс представляет модель самоуправления Первой Французской республики. В период борьбы с монархией созданные выборные муниципалитеты и традиционные коммуны были наделены чрезвычайно широкими полномочиями. В 1790 г. в департаментах и округах власть была разделена между советами, имевшими совещательные и распорядительные функции, и директориями исполнительными органами власти. Несмотря на то, что эта модель просуществовала только до принятия Конституции 1791 г. и была уничтожена якобинским и жирондистским революционным централизмом, она оказывала заметное влияние на реформирование местного самоуправления в Европе. На протяжении первой половины XIX в. в европейских странах предпринимались неоднократные попытки синтезировать эти модели. Особенный интерес в России привлек опыт Бельгии и немецких государств[44]. Даже в консервативной Великобритании постепенно началась трансформация аристократической системы местного самоуправления. В созданные в 1834 г. Советы попечения о бедных (Board of Guardians) для сбора специального налога и помощи бедным вошли не только мировые судьи, но и выборные члены приходов[45]. Британский закон о муниципальных советах 1835 г. унифицировал выборы мировых судей в городах и графствах, ликвидировал цеховые привилегии, лишил политических преимуществ фрименов, уровняв их с горожанами, и, что самое важное, муниципальное управление было передано из ведения городских мировых судей выборным городским советам (Town Council). Только в 1888 г. подобные советы были введены в графствах.