Глава 1. Проблемы сложного государства в современной науке
§ 1. Простое государство и международные организации
Уже более трехсот лет в государствоведении используется термин «сложное государство»[13]. Удивительно, что в трудах различных ученых, которые зачастую придерживаются совершенно разных, порой даже противоположных взглядов, он трактуется одинаково[14]. Такое «всеобщее согласие» возможно лишь в двух случаях: или выражаемое этим термином понятие настолько хорошо разработано, что никаких неясностей просто не осталось, или, напротив, оно не привлекало до сих пор к себе пристального внимания исследователей в силу своей кажущейся простоты. Из двух приведенных предположений более справедливым представляется второе. Видимо, именно кажущиеся ясность и простота позволяли до поры до времени успешно использовать указанный термин без серьезного исследования содержания выражаемого им понятия.
В пользу высказанного предположения говорит то обстоятельство, что в научной литературе практически не используется антипод термина «сложное государство» «простое государство». Точнее говоря, он используется, но всегда в логической связке с одной из форм государственного устройства унитарным государством[15].
Например, В. Е. Чиркин в своей монографии «Современное государство» утверждает: «Унитарные государства бывают двух видов: простые и сложные. Простые состоят только из административно-территориальных единиц, сложные имеют в своем составе те или иные формы автономии»[16]. Аналогично высказываются Р. В. Енгибарян, Э. В. Тадевосян[17] и ряд других авторов. Казалось бы, все ясно. Существует полный консенсус, и вопрос исчерпан. Однако дальше те же самые ученые как бы мимоходом отмечают неоднородность содержания понятия «сложное государство». Оказывается, оно включает в себя не только некоторые унитарные государства, но и государства федеративные. Более того, все возможные разновидности федераций неизбежно подпадают под краткое и категоричное утверждение: «Федеративное государство сложное государство»[18]. Таким образом, термин «сложное государство» оказывается относимым к различным формам государственного устройства. Следовательно, говоря о простом и сложном государствах, мы имеем дело не просто с терминами-антиподами, но с явлениями разного порядка. И на этом фоне очевидной становится необходимость выяснить содержание понятия «простое государство».
На первый взгляд, никакой проблемы здесь нет и быть не может. Если термином «сложное государство», начиная с XVII в., именовалось такое государство, которое возникает из объединения нескольких государств, то, следовательно, понятие «простое государство» должно соотноситься с представлением о государстве как о чем-то едином. Именно таким великие мыслители античности представляли идеализированное государство-полис. Практика, однако, уже в древнем мире показала утопичность подобных представлений. Уже тогда необходимо было формировать особую территориальную организацию, переходя к искусственному разделению государственной территории на отдельные округа. Причем такое разделение оказывалось обязательным для типологически различавшихся между собою государств. И если древнеегипетские сепы (номы) можно было еще считать отдаленным пережитком политической раздробленности страны, остатками прежних государственных образований с наследственными правителями, то уже древнеперсидские сатрапии представляли собой образец вполне сложившегося искусственного административно-территориального деления. То же можно сказать об афинских тритиях, соединявшихся согласно законодательству Клисфена в так называемые новые филы. А ведь клисфеновские Афины (в отличие от Персии или Египта), безусловно, являлись полисом.
Искусственное разделение государственной территории в целях управления настолько вошло в жизнь людей, что в дальнейшем территориально-административное деление начинают признавать одним из важнейших признаков государства[19]. И серьезные исследователи не могли проигнорировать ни сам факт территориального деления, ни существенные различия, имеющиеся между государствами. В. Е. Чиркин, характеризуя административно-территориальное деление в некоторых странах, отмечает: «Административно-территориальное деление в разных странах строится по неодинаковым принципам и включает разное число ступеней и звеньев. Обычно это области, провинции, губернаторства и другие подразделения, на которые непосредственно делится территория государства; районы, уезды, округа и другие, из которых состоят единицы областного звена; общины как низовая единица. Есть очень мелкие государства, где нет административно-территориального деления (Науру и Тувалу в Океании, Бахрейн в Персидском заливе, Мальта в Средиземном море, Аруба в Карибском бассейне)»[20]. Не уточняя, в чем состоит различие в принципах управления, ученый обращает внимание читателя только на наличие в перечисляемых им государствах различного количества звеньев (от двух до четырех) территориального деления (по вертикали) или на отсутствие такого деления вообще.