Одним из наиболее последовательных сторонников данного подхода выступает Ю. Н. Старилов[24]. Ученый предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. разнообразные процедуры управленческого характера). В методологическом плане этот прием направлен на обоснование авторской позиции о тождественности понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство».
«Главное же различие между административным процессом и управленческим процессом, пишет Ю. Н. Старилов, состоит в том, что административный процесс (административная юстиция) это система судебных (или квазисудебных) органов (здесь и далее по тексту курсив наш. С. Ш.), которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений).
Управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри администрации, но и направленную на внешнюю среду (на "внешних" субъектов права) и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правового акта управления (или вообще административных актов), заключению административных договоров и совершению иных значимых в управленческой практике административных действий»[25].
Позиция Ю. Н. Старилова содержит, на наш взгляд, некоторые дискуссионные положения. Во-первых, автор определяет административный процесс (административную юстицию) как систему судебных (или квазисудебных) органов, наделенных определенной компетенцией. В то время как управленческий процесс предлагается понимать как урегулированную правом деятельность органов управления. Таким образом, единая по своей юридической сущности категория «процесс» представлена автором двойственно как система судебных органов и в то же время как юридически значимая деятельность. Вместе с тем «юридический процесс» категория «динамическая», представляет собой урегулированную процессуальными нормами деятельность компетентных субъектов по реализации материальных норм права. Следовательно, нельзя допускать отождествления административного процесса с какими-либо государственными органами.
Во-вторых, для данного подхода свойственно разграничение административного и «управленческого» процессов, что, на наш взгляд, не имеет под собой объективных оснований. Как видно из приведенной цитаты, характеризуя деятельность органов исполнительной власти, Ю. Н. Старилов называет ее административно-процессуальной. Далее отмечается, что деятельность органов управления (так называемый «управленческий» процесс) регулируется административно-процессуальными нормами. Но характеризуемая таким образом деятельность, к тому же регулируемая административно-процессуальными нормами, по логике, не может быть ни чем иным, как административным процессом.
Научные взгляды Ю. Н. Старилова разделяет С. Н. Махина, предложившая еще большую фрагментацию процессуальной деятельности. Так, С. Н. Махина выделяет «управленческий, административно-юрисдикционный и административный процессы». Последний понимается в качестве формы правосудия по административным делам. В содержание административного процесса С. Н. Махина включает порядок судебного рассмотрения и разрешения спора о субъективном публичном праве органами административной юстиции[26]. Следовательно, многогранная деятельность органов исполнительной власти выводится автором за рамки административного процесса.