Конституционное закрепление основ административного судопроизводства поставило перед законодателем и представителями науки государственного и административного права ряд новых концептуальных вопросов: о сущности и принципах данного института, его организации и процессуальной форме.
Развитие административной юстиции чрезвычайно важно для укрепления позиций нашего государства на международной арене, так как только соблюдение установленного международным правом стандарта прав человека может гарантировать России полноправное членство в мировом сообществе. Ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и его основных свобод[1], признание юрисдикции Европейского суда по правам человека требуют совершенствования российского законодательства о судебной защите прав граждан в сфере публичной власти.
Новизна и масштабность задач, поставленных перед наукой и законодателем, требуют критической переоценки действующего законодательства России, регулирующего порядок разрешения судами публично-правовых споров. Существующая законодательная база[2] не в полной мере соответствует положениям Конституции Российской Федерации и сложившейся правоприменительной практике. Она не отражает специфики и особенностей публично-правовых споров. Большое количество и несогласованность законодательных актов в сфере государственной власти и управления, а также пробелы в правовом регулировании порождают значительные трудности при рассмотрении судами публично-правовых споров. Кроме того, необходимо учесть и постоянный рост количества публично-правовых дел. Например, по данным Главного управления организационно-правового обеспечения деятельности судов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в суды общей юрисдикции Российской Федерации в 2002 г. поступило 162 000 жалоб на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, что на 9,5 % выше уровня 2001 г.[3] В практике Верховного Суда РФ дела, возникающие из публично-правовых отношений, занимают основное место. Так, из 234 гражданских дел, оконченных производством в 2002 г. по первой инстанции, 213 дела о признании правовых актов незаконными[4]. «Опережающими темпами растет число дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений. Их количество в 2003 г. выросло на 36,5 % и составляет сейчас более половины всех дел (51,2 %), рассмотренных арбитражными судами: 2002 г. 325 798, 2003 г. 444 804»[5].
Преодолеть несовершенство действующего законодательства и устранить трудности в правоприменительной деятельности судов возможно только после разработки единой фундаментальной концепции административной юстиции в России, которая должна стать основой для принятия соответствующего законодательного акта об административном судопроизводстве.
Глава 1
Институт административной юстиции: понятие, сущность, Историческое развитие
§ 1. Понятие и сущность института административной юстиции
Для уяснения сущности института административной юстиции необходимо точно определить значение самого термина «административная юстиция».
Словосочетание «административная юстиция» объединяет в себе несколько понятий: «администрация», «административный» и «юстиция». Термин «администрация» (от лат. administratio) означает «управление», «заведование»; «административный» (от лат. administrativus) «исполнительный», «относящийся к исполнению»[6]. Латинское понятие justitia соответствует русскому «правосудие», «справедливость»[7]. Таким образом, буквальный перевод с латинского словосочетания «административная юстиция» может звучать как «правосудие, относящееся к управлению».
Неоднозначность перевода термина «административная юстиция» порождает различные варианты его толкования: с одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления; с другой его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специализированных административных судов; иногда «административная юстиция» рассматривается как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, то есть административное судопроизводство.
Три подхода к толкованию данного термина соответствуют трем аспектам, используемым учеными-административистами при раскрытии сущности правового института административной юстиции: материальному, связанному с природой спора; организационному, обусловленному наличием специальных органов по рассмотрению споров; формальному, соответствующему процессуальному порядку рассмотрения споров.