Между тем исследовательское погружение в реальные процессы, определенные правовыми рамками административного и бюджетного реформирования, обнаруживает значительное число существенных проблем и противоречий, сложностей и рисков, сопровождающих благие начинания по перестройке государства в сторону усиления его «социально сервисной» составляющей. Эти проблемы, нелогичности, риски обнаруживаются как при непосредственном знакомстве с материалами реформы в ходе чтения официальных документов, изучения интернет-порталов федеральной и региональной власти, так и в ходе конкретно-социологического анализа, предметом которого выступило восприятие процесса реформирования населением экспертным сообществом и «широкой общественностью» представителями гражданского общества.
Настоящая работа посвящена выявлению и анализу этих проблем, противоречий, рисков как в теоретико-методологическом плане, так и в ракурсе практической реализации правовых новаций. Эмпирической базой работы послужил экспертный опрос, проведенный Центром методологии федеративных исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации в трех регионах Российской Федерации: Москве, Новосибирской и Тверской областях в 2012 г. Было опрошено более 300 представителей федеральной и региональной власти, ответственных за проведение административной реформы, директоров казенных, бюджетных и автономных учреждений; в тексте представлены фрагменты экспертных интервью с ними.
1. Государственные/муниципальные услуги населению: базовые понятия, административные регламенты, практика обращения, проблема оценки эффективности
1.1. Понятие услуги: неоднозначность правового прочтения
В актуальной общественной повестке дня стоит тема качества и доступности государственных услуг. Именно это является одной из главных целей административной реформы в Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», «регулирующий отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг», трактует данные понятия вполне однозначно, несмотря на громоздкость формулировок:
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее государственная услуга), деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;
2) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее муниципальная услуга), деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований[3]
Говоря проще, под государственной/муниципальной услугой можно понимать любую деятельность, которая входит в компетенцию государственных/муниципальных органов и поводом выполнения которой является обращение конкретного физического или юридического лица. Именно так данное понятие разъясняется для граждан, заходящих на официальный сайт административной реформы.