Екатерина и ее фавориты Орловы пренебрегли этим условием, поддержав ее, как абсолютную монархиню. Но на ограничении самодержавной власти императрицы продолжал настаивать всю свою жизнь выдающийся государственный деятельграф Никита Иванович Панин.
Автор первой потаенной конституции, Н.И. Панин заслуживает особой характеристики как основатель русской конституционной идеи.
Он родился в Данциге 18 сентября 1718 г. в родовитой дворянской семье. Его отецгенерал-поручик Иван Васильевич Панинсенатор при Анне Иоанновне. Мать Никиты ИвановичаАграфена Васильевна Эверлаковаплемянница князя А. Д. Меншикова. БратПетр Иванович Панингенерал-аншеф, сумевший поймать и пленить Пугачева.
История первой конституции неразрывно связана с биографией Н.И. Панина. Он начал службу вахмистром конной гвардии при Анне Иоанновне, быстро завоевал авторитет как независимо судящий человек. А при императрице Елизавете Петровне своими независимыми суждениями стал раздражать любимца императрицыканцлера А.П. Бестужева-Рюмина. И Панина поторопились услать за границу, на дипломатическую службу. Сначала он получил пост русского посланника в Дании, где пробыл с 1747 по 1749 г.
В чине камергера он был переведен в Швецию, где занимал пост русского посланника в течение 12 лет. В Шведском Королевстве, увлекшись изучением политической системы этого государства, Панин стал поклонником конституционной монархии, где власть шведского короля ограничена Императорским советом из нескольких влиятельных вельмож. Сблизившись с королевским домом, он стал участником придворной масонской ложи и разделял устав шведской масонской системы. Он одним из первых русских масонов, вслед за Иваном Перфильевичем Елагиным (сторонником масонства по английской системе), познакомился с главной книгой масонов «Книга конституций» Д. Андерсона, изданной еще в 1723 г. В этой книге были собраны все руководящие нравственные идеи европейского масонства, где уставы масонских лож назывались «конституциями».
Таким образом, идея ограничения королевской власти или вообще власти монарха связывалась с принципом Просвещения о нравственности и обязанности монарха делиться своей, неограниченной до того, властью с советниками, которые, руководствуясь масонскими принципами самоусовершенствования, должны стать мудрыми и нравственными советниками монарха.
Европейски образованный вельможа, однако, вскоре понадобился на родине. Назначенный императрицей Елизаветой Петровной воспитателем цесаревича Павла Петровича, Панин вынужден был вернуться в Россию, где в высших кругах общества было распространено масонство по английской системе.
Английское масонство восходит к истории династии Стюартов. Лондонская ложародоначальница русских масонских лож, основателем которых стал статс-секретарь Екатерины II И.П. Елагин. Эта масонская система также оказала влияние на политические настроения Панина. К этому моменту у него сложился ясный план конституционного преобразования абсолютной монархии в России по шведскому образцу. Цесаревич Петр Федорович не внушал уверенности в возможности править в Российской империи. И еще при жизни императрицы Елизаветы Петровны ее фаворит Иван Шувалов начал тайные переговоры с Паниным. А с момента воцарения императора Петра III Шувалов и Панин начали разрабатывать план об отстранении законного монарха Петра III и последующей передачи власти его наследнику великому князю Павлу Петровичу при регентстве его матери великой княгини Екатерины Алексеевны. В то время введенная в этот заговор Екатерина соглашалась на такое развитие событий. Она признавалась датскому посланнику в Петербурге барону Остену: «Предпочитаю быть матерью императора, а не супругой!»
Однако в ходе переворота в июне 1762 г. победила партия Орловых, которые поддерживали Екатерину в ее самых амбициозных намерениях. Они настояли на провозглашении ее абсолютной монархиней, облеченной неограниченной властью. Но пособничество Панина в заговоре не прошло даром. В манифесте о воцарении Екатерины по настоянию Панина было введено положение об «узаконении особых государственных установлений» это было обещание императрицы ввести в России «твердые законы», т. е. конституцию. Автором подготавливаемой конституции выступил Никита Панин. Сама идея ее была навеяна масонскими документами. Тайна, которой окутан первый политический проект Панина, объясняется принадлежностью самого автора к масонскому движению. Первый конституционный проект Панин представил Екатерине еще в 1762 г. В основу его положен принцип государственного устройства Королевства Швеции, где власть монарха периодически ограничивалась представительным риксдагом.
Доклад графа Н.И. Панина, представленный Екатерине II вместе с текстом соответствующего манифеста, опубликован в Сборнике Императорского русского исторического обществаРИО (СПб., 1871. Т. VII. С. 200221).
Кроме того, С.М. Соловьев рассмотрел этот проект в книге «Императорские советы в России в XVIIIперв. пол. XIX в.» (Пг., 1916. С. 67).
По конституционному проекту 1762 г. Панин предлагал создать Императорский совет из шести-восьми советников, при нем четыре статс-секретаря или министра для наблюдения за четырьмя департаментами: иностранных дел, внутренних дел, военного и морского департамента. Точку зрения Панина разделяла группа придворных: А.П. Бестужев-Рюмин, кн. Я.П. Шаховской, гр. М.И. Воронцов, Н.В. Репнин, Екатерина Дашкова, А.Г. Разумовский. Однако в ходе бурного обсуждения проекта Екатерина разорвала уже скрепленный ее подписью документ и бросила список его сторонников в огонь. Но идея конституции была заронена в сознание хотя и узкого круга, но образованного общества.
Следующая редакция Конституции Панина относится к 17731774 гг., когда наследник русского престола Павел Петрович достиг совершеннолетия, и вновь встал вопрос о передаче власти законному наследнику. К работе над этой редакцией был привлечен Д.И. Фонвизин, начавший сотрудничать с Паниным еще со времени совместной их работы в Уложенной комиссии в 17671769 гг.
Фонвизиным к основному проекту было написано обширное введение«Рассуждение о непременных государственных законах». В основу этой редакции конституционного проекта положен проект 1762 г. Полностью редакция 17731774 гг. не сохранилась. Она была сожжена во время налета полиции, преследующей масонов, в доме брата Дениса ФонвизинаПавла Ивановича, в то время директора Московского университета. Удалось спасти лишь введение«Рассуждение о непременных государственных законах», которое незаметно вынес младший из братьев ФонвизиныхАлександр Иванович. Оно и сохранилось в библиотеке младшего Фонвизина и стало известно его сыновьямбудущим декабристам Михаилу и Ивану Александровичам Фонвизиным.
«Рассуждение» основано на широкой просветительской аргументации и свидетельствует о разделении и Паниным, и Фонвизиным принципов французского Просвещения: главенства закона, разделения властей и др.
В проекте 17731774 гг. появился новый постулат по сравнению с предшествующей редакцией: все возрастающая роль дворянства как опоры государства. Этот принцип заимствован у Ш.Л. Монтескье. Императорский совет в этой редакции заменялся Верховным Сенатом, часть несменяемых членов которого назначалась «от короны», а другая избиралась «от дворянства» Дворянскими собраниями в губерниях и уездах. Сенату же передавалась полнота законодательной власти.
Эволюция взглядов Панина прослеживается и дальше. Во второй половине 1770-х гг. Панин читает и постигает труд Л.-К. Сен-Мартена «О заблуждениях и истине», вышедший в свет в 1775 г. Сен-Мартен развенчивал просветительскую теорию естественного права, обосновывал новый взгляд на необходимость корректировки политических курсов государств, вступивших в полосу кризисов феодальных монархий. В этом отношении Сен-Мартен был предшественником Луи Габриэля Бональда и Жозефа де Местраидеологов легитимизма, т. е. теории, обосновывавшей обновленную монархию в постфеодальном обществе. Эта теория особенно распространилась после Французской революции в странах, где еще сохранялся монархический режим.
Граф Панин добился большого, почти абсолютного влияния на наследника престолавеликого князя Павла Петровича, который воспитывался в конституционном духе и большом уважении к масонству.