Что стоит за этим поворотом мысли: представление, укоренившееся в обществе, или своего рода бюрократический трюк, позволявший с легкостью отвергнуть неугодный проект преобразований? Вероятно, и то, и другое. В этом сказывалась как университетская выучка высокопоставленных чиновников, так и желание сохранить status quo и совсем ничего не менять. Требуя системных преобразований, сановник ставил под сомнение перспективы конкретного законопроекта[183]. В частности, этой тактики придерживался член Государственного совета М.С. Каханов при осуждении инициативы МВД об учреждении должности земского начальника. 16 января 1889 г. он указывал коллегам по высшему законосовещательному учреждению империи «на необходимость общего переустройства местного управления, утверждая, что это не представляет тех чрезвычайных затруднений, как выставляет граф Толстой, и в доказательство возможности этого ссылался на памятники законодательства, неоднократно издававшиеся Екатериной II, Александром I, Николаем Павловичем и в Бозе почившем государем»[184]. Это была линия всего Министерства юстиции во главе с Н.А. Манасеиным: нельзя учредить земских начальников, не реформировав всю систему местного самоуправления и управления, а также полицию[185]. В целом схожей линии поведения придерживался председатель Департамента законов Д.М. Сольский. На заседании Государственного совета он «прочитал первоначальный текст проекта графа Толстого в том виде, в каком проект был прислан первоначально на заключение его, Сольского. Тогда граф Толстой стоял на той точке зрения, на которой стоит ныне большинство. Он доказывал необходимость близкой к населению власти по всем вопросам управления. Впоследствии, когда со стороны министра юстиции возбужден был спор относительно компетенции мировых судей, то граф Толстой отступил от своего первоначального взгляда, но он, Сольский, остается верен этому взгляду, почитая необходимым для развития народного благоденствия и упрочения порядка дать ему более близкую власть, чем та, которую теперь надо искать не ближе, как в уездном городе»[186]. Иными словами, сам Д.А. Толстой будто бы выхолостил собственный законопроект, отказался от его концептуальных оснований, которые, оказалось, для Сольского дороже, чем для МВД. Сольский критиковал (а, следовательно, предлагал отклонить) министерский проект, составители которого якобы отступили от собственных принципов. Подразумевалось, что системность подходов – необходимое условие успешности политики как в России, так и в странах Западной Европы. Министр юстиции Н.А. Манасеин приводил пример Пруссии, где реформа местного самоуправления была комплексной и в итоге не вызвала затруднений. Нечто подобное следовало провести и в России[187].
Ответ на эту критику прост, хотя и уязвим: в сложившихся обстоятельствах следовало срочно укреплять власть на местах, времени для подготовки программы реформ местного самоуправления не было. Так и объяснял свою позицию Д.А. Толстой, попутно соглашаясь с коллегами, что все же было бы неплохо подойти к проблеме комплексно[188]. Но все же министр внутренних дел акцентировал внимание на другом. Реформы должны быть своевременными и соответствовать конкретным сложившимся обстоятельствам, а для этого их нужно хорошо знать[189]. Это было больное место многих высокопоставленных служащих (в том числе и некоторых критиков толстовских инициатив), которые порой сомневались в том, что они сами более или менее адекватно представляли себе российские реалии. Впрочем, в этом могли упрекнуть и самого Толстого. В декабре 1888 г., в разгар обсуждения законопроекта о земских начальниках, К.П. Победоносцев послал ему брошюры Р. Мориера о местном самоуправлении в Англии и Германии. Очевидно, этот текст показался интересным обер-прокурору Св. Синода. Важнейшие мысли автора он особо выделил. Главная из них: британское самоуправление потому успешно, что основывается на бытовом укладе английской жизни. Оно практично, а не умозрительно. Оно формировалось не законодателем, а практикой. Порядок его работы определялся не канцеляристами английского Министерства внутренних дел, а местными инициативными силами[190].
Это еще одно требование к «подлинным реформам»: они должны опираться на экспертное знание. Главное обвинение, обычно адресуемое реформаторам рубежа XIX–XX столетий, – они не знают страну. В 1882 г. министр государственных имуществ М.Н. Островский не стеснялся говорить о себе и своих коллегах: «Мы, министры, с высоты своего министерского кресла, делаем всевозможные распоряжения, не зная совершенно провинциальной жизни»[191]. Спустя четверть столетия об этом же писал начальник Земского отдела МВД В.И. Гурко. Он критиковал «бюрократическое разрешение вопроса, т. е. чувство, что, в сущности, не уполномочен никем вопрос решать, боязливость, происходящую от незнания, чувство оторванности от жизни»[192].
Об этом любил писать Победоносцев, рассуждая об умозрительных основаниях едва ли не большинства Великих реформ. По его оценке, государственные деятели царствования Александра II знали многие теории, но плохо представляли себе практику. В итоге большинство задуманных ими нововведений оказывалось в противоречии с окружавшей их действительности: это касалось и столь нелюбимого обер-прокурором суда присяжных («учреждение, сшито совсем не по нашей мерке»)[193]. Крестьянское самоуправление, действовавшее после 1861 г., по мнению Победоносцева, только лишь сеяло хаос[194]. Победоносцев не щадил коллег по правительству. Среди них оказался и государственный секретарь А.А. Половцов. Обер-прокурор писал Николаю II о проектах сановника реформировать деревню[195]: «В основном взгляде Половцова на этот предмет нельзя с ним согласиться. Он смотрит на народ с отвлеченной точки зрения, или с точки зрения английского или бельгийского капиталиста. Видно, он не знает деревни в близком с нею общении»[196]. Половцов ответил Победоносцеву тем же: сам обер-прокурор не знал то, о чем говорил. В частности, бывший государственный секретарь писал великому князю Владимиру Александровичу: «Это меня ничуть не удивляет. Он даже не потрудился внимательно прочитать мою записку, потому что я ни слова не говорю ни о лесах, ни о выгонах, а исключительно о пахоте. Главное дело было: меня по этому поводу демонизировать. Сказать, что я не понимаю русской жизни и т. п. и, следовательно, говорю вздор. Жаль мне, что в его годы бедный попович не приобрел больше основательных экономических сведений. Жалею об одном, что нет более на свете Бунге. Мы бы усердно похохотали над фразерной болтовней подобного выразителя темных, смутных, сентиментальных, но лишенных практического смысла взглядов. Его теория проста: попу в вицмундире приказать строить церкви, школы, брать деньги на это из казначейства каждое первое число. Что там будет впоследствии, какая на Россию стряхнется пугачевщина, это не наше дело. То будет вина провидения»[197].
Любую инициативу, исходившую из бюрократической канцелярии, можно было с легкостью обвинить в одном из типичных чиновничьих пороков: либо в несистемности, либо в отвлеченности, умозрительности[198]. Это был серьезный аргумент при обсуждении любого законопроекта в высших правительственных учреждениях Российской империи. В поразительно узком коридоре возможностей реформы можно было проводить лишь «украдкой», в надежде, что их не заметят, не оценят как действительно полномасштабные преобразования[199]. Конспиративный характер российской политики в том числе обусловил популярность неославянофильских правовых конструкций, которые позволяли рассчитывать на реформы при сохранении прежней мифологии власти. Это объясняло то внимание, которое традиционно придавалось реформе Государственного совета в 18601900-е гг. Как писал публицист и весьма влиятельный общественный деятель К.Ф. Головин князю П.Д. Святополк-Мирскому 8 ноября 1904 г.: «Скромное преобразование может быть проведено без всяких потрясений и не подаст повода ни к каким манифестациям. По моему крайнему разумению, наиболее благотворные и прочные реформы, которые являются на свет без шума и на крестины которых не сзывается толпа»[200].