Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или пра,ва на исполнение судебного акта в разумный срок» как внутригосударственное средство защиты от неисполнения судебных решений
До недавнего времени в России отсутствовали какие-либо внутригосударственные средства защиты от данного нарушения, которые можно было бы рассматривать как эффективные. Предпосылки для улучшения ситуации были созданы лишь после вступления в силу Федерального закона от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» (далее — Закон о компенсации).
Принятию указанного закона предшествовал длительный период, в течение которого ЕСПЧ принял значительное количество постановлений, констатируя нарушение Конвенции в связи с длительным неисполнением судебных решений и отсутствием эффективных внутригосударственных средств защиты от нарушения Конвенции. Само принятие Закона о компенсации также явилось следствием признания Европейским судом системного характера проблемы неисполнения, что выразилось в вынесении пилотного постановления по делу «Burdov v. Russia (№ 2)».
Тем не менее вывод о том, что создаваемое данным законом средство правовой защиты является достаточным для качественного улучшения ситуации, был бы преждевременным. Новый закон вводит лишь компенсаторное, т.е., по сути, последующее, а не превентивное, средство правовой защиты, устраняющее не причины нарушения, но лишь его последствия.
Также остался не охваченным в новом законе — в толковании, по пути которого пошла судебная практика, — вопрос об ответственности государства за неисполнение судебных решений муниципальными унитарными предприятиями и иными «государствозависимыми» субъектами, которые в практике ЕСПЧ однозначно рассматриваются как аффилированные с государством и за неисполнение обязательств которых государство несет ответственность. В российском законодательстве, как известно, ситуация иная: ответственность государства за действия таких субъектов весьма ограниченна.
Вопрос об ответственности государства по обязательствам ГУПов и МУПов становился предметом рассмотрения ЕСПЧ, в частности в постановлении по жалобе «Yershova v. Russia» от 8 апреля 2010 года. Суд подчеркнул, что правовой статус предприятия по национальному праву не является для него решающим с точки зрения определения ответственности государства по обязательствам таких субъектов в контексте Конвенции. Не принял Европейский суд и аргумент правительства об институциональной и оперативной самостоятельности таких предприятий, указав, что самостоятельность последних существенно ограничена наличием тесных институциональных связей с государством, а также множеством ограничений в пользовании и распоряжении имуществом.
Следовательно, в отношении указанных категорий дел вопрос об эффективном внутригосударственном средстве правовой защиты по-прежнему остается открытым.
При рассмотрении Судом дел о неисполнении судебных решений, вынесенных против государства, до принятия Закона о компенсациях Правительство РФ ссылалось на различные процедуры как на внутригосударственные средства правовой защиты (и превентивные и компенсаторные). Тем не менее аргументы правительства не убедили Суд, который не признал эти процедуры эффективными средствами правовой защиты. В качестве внутригосударственных средств защиты от нарушений Конвенции правительством были названы:
• возможность обжалования действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц в судебном порядке (глава 25 ГПК РФ, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»);
• возможность взыскания убытков и возбуждения уголовного разбирательства в отношении лиц, ответственных за просрочку исполнения (статья 315 УК РФ);
• возможность компенсации как денежного, так и морального вреда, причиненного вследствие просроченного исполнения (глава 59 ГК РФ); возможность индексации сумм, присужденных судебным решением (статья 208 ГПК РФ и статья 395 ГК РФ).
В различных делах Суд дал оценку таким утверждениям правительства. В частности, было прямо указано на отсутствие в российской правовой системе превентивного средства правовой защиты, которое могло бы ускорить процесс исполнения судебного решения, вынесенного против государственного органа, в том числе в силу отсутствия полномочий судебных приставов-исполнителей по принудительному исполнению решений, вынесенных против государства («Lositzky v. Russia» от 14 декабря 2006 года и «Isakov v. Russia» от 19 июня 2008 года).
В отношении возможности обжалования бездействия государственных органов Суд указал, что по такой жалобе могло быть вынесено декларативное решение, в котором было бы повторно указано на то, что в любом случае с очевидностью вытекало из первоначального решения: государство обязано исполнить судебное решение. Это новое решение не приблизило бы заявителя к желаемой цели, а именно к фактической выплате присужденной судом суммы или, при наличии оснований, компенсации за несвоевременное исполнение («Moroko v. Russia» от 12 июня 2008 года, «Jasiuniene v. Lithuania» от 6 марта 2003 года).
В отношении возможного применения к лицам, ответственным за неисполнение, мер уголовной ответственности Суд указал следующее: «Что касается статьи 315 Уголовного кодекса... и широкого набора предусматриваемых ею санкций, Суд не исключает возможности того, что подобные меры воздействия способны изменить отношение тех лиц, которые недопустимым образом просрочивают исполнение решений. Однако Суд не нашел подтверждения эффективности данной нормы на практике. Как раз наоборот — данная норма не была применена, несмотря на неоднократные жалобы заявителя, направленные в компетентные государственные органы, в том числе и в прокуратуру... В таких обстоятельствах Суд не может признать данную норму эффективной как в теории, так и на практике, чего требует статья 13 Конвенции» (постановление по делу «Burdov v. Russia (№ 2)», п. 104).
«Что касается возможности требования компенсации морального вреда на основании главы 59 Гражданского кодекса, Европейский суд отмечает, что, как указывал заявитель, этот российский закон прямо не предусматривает компенсацию морального вреда, причиненного неисполнением или несвоевременным исполнением национального решения. Принимая мнение властей Российской Федерации о том, что возможность подобной компенсации согласно общей части Гражданского кодекса не исключается, Европейский суд не убежден, что такая возможность является достаточно определенной на практике для того, чтобы обеспечивать заявителю разумные перспективы на успех, как того требует Конвенция» («Moroko v. Russia», п. 28).
«За исключением ограниченного перечня случаев, предусмотренных в статьях 1070 и 1100, компенсация морального вреда осуществляется при наличии вины властей. Европейский суд отмечает, что это условие едва ли может систематически достигаться в делах о неисполнении судебных решений с учетом сложностей исполнительного производства и возможных объективных обстоятельств, препятствующих исполнению, как, например, отсутствие средств на счету должника. Сомнения относительно эффективности данного средства правовой защиты подкрепляются тем, что власти Российской Федерации не продемонстрировали существование в достаточной степени установившейся и последовательной прецедентной практики, подтверждающей, что это средство правовой защиты является эффективным в теории и на практике» (там же, п. 29).
Вопрос о возможности использования компенсации морального вреда как средства правовой защиты ярко продемонстрировал различие европейских и российских подходов к основаниям, условиям и пределам ответственности государства в его отношениях с частным лицом. Попытки использования компенсации морального вреда как средства правовой защиты хорошо демонстрирует дело, рассмотренное Конституционным Судом РФ, по результатам которого было принято Определение от 3 июля 2008 года № 734-О-П (по жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав статьей 151 Гражданского кодекса РФ). В данном деле заявительница обратилась в суд общей юрисдикции с заявлением о компенсации морального вреда в связи с длительным неисполнением судебного решения, вынесенного по иску к муниципальному образованию о предоставлении ей жилого помещения. Суд первой инстанции требования к администрации муниципального образования частично удовлетворил, взыскав с ответчика денежную компенсацию морального вреда в соответствии со статьей 151 ГК РФ. При определении размера компенсации (75 тыс. рублей) суд принял во внимание практику Европейского суда по правам человека по рассмотрению дел, вытекающих из сходных правоотношений. Однако кассационная инстанция данное решение отменила, дело направила на новое рассмотрение, указав при этом (также со ссылкой на статью 151 ГК РФ), что моральный вред компенсируется в случаях нарушения или посягательства на личные нематериальные блага (права) граждан; в других случаях, т.е. при нарушении имущественных прав граждан, компенсация морального вреда допускается, если это специально предусмотрено законом; применительно же к рассматриваемому случаю возможность взыскания с нарушителя денежной компенсации морального вреда законом прямо не предусмотрена.
В указанном определении Конституционный Суд признал статью 151 ГК РФ в системе действующего гражданского правового регулирования не препятствующей принятию решения о денежной компенсации в случае неисполнения судебных решений по искам к Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям. Таким образом, Конституционный Суд не стал вступать в теоретическую дискуссию о том, какую природу имеет право на исполнение судебного решения (как элемента права на судебную защиту и на справедливое судебное разбирательство), за нарушение которого может выплачиваться компенсация, а также кто является непосредственно обязанным субъектом при выплате компенсации за нарушение, допущенное публичными образованиями различных уровней.
Подход же Европейского суда к возможности присуждения компенсации морального вреда в подобных случаях может быть выражен следующим образом: «Допускается чрезвычайно прочная, хотя и опровержимая, презумпция, в соответствии с которой чрезмерная длительность разбирательства служит причиной причинения морального вреда (см. дело Scordino [v. Italy]... § 50). Суд признает особенную убедительность данной презумпции в случае чрезмерной просрочки исполнения Государством решения, вынесенного против него, принимая во внимание неизбежную неудовлетворенность в связи с неисполнением Государством собственной обязанности погасить свою задолженность и тот факт, что заявитель уже прошел через все стадии судебного разбирательства и выиграл дело» («Burdov v. Russia (№ 2)», § 100).
Признавая, что отдельные случаи взыскания компенсации морального вреда за длительное неисполнение судебных решений, вынесенных против государства, имели место, Страсбургский суд в постановлении по делу Бурдова (№ 2) отметил, что эти примеры представляются исключениями и изолированными случаями, а не подтверждением сложившейся и согласованной судебной практики. Кроме того, даже в этих исключительных случаях применения главы 59 ГК РФ уровень присужденного возмещения морального вреда был нередко неразумно низким по сравнению с суммами, присужденными Судом в рамках аналогичных дел о неисполнении решений.
Отсутствие адекватных внутригосударственных средств защиты и многочисленность реальных и потенциальных нарушений прав граждан вследствие неисполнения государством вынесенных по искам против его органов решений привели к признанию Европейским судом системного характера данной проблемы.
Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» был принят несколько позже обозначенного Судом срока (вступил в силу 30 апреля 2010 года). Согласно п. 2 статьи 6 данного Закона в течение шести месяцев со дня вступления его в силу лица, подавшие в Европейский суд по правам человека жалобу на предполагаемое нарушение их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в отношении которой не вынесено решение по вопросу ее приемлемости или по существу дела, могут обратиться в порядке, установленном настоящим Законом и процессуальным законодательством Российской Федерации, в суд, арбитражный суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок с указанием в нем даты обращения с жалобой в Европейский суд по правам человека и номера этой жалобы.